Uzasadnienie
Gmina Rudnik, reprezentowana przez Wójta Gminy Rudnik, pismem z dnia 28 grudnia 2022 r. wniosła o rozstrzygnięcie "sporu kompetencyjnego" zaistniałego między Gminą Rudnik, a Gminą Miejską Zamość, w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia odpłatności za pobyt małoletniej M.Ł. w placówce opiekuńczo-wychowawczej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Gmina Rudnik pismem z dnia 17 października 2022 r., znak: PCPR-IV.4413.37.2022, otrzymanym od Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Krasnymstawie wraz z notą księgową, została zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt M.Ł. (ur. 20.12.2020 r.) w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Małoletnia jest córką M.Ł., której ostatnim miejscem zamieszkania było miasto Zamość.
W odpowiedzi na powyższe, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rudniku pismem z dnia 2 listopada 2022 r. jednoznacznie wskazał, że nie jest organem właściwym do ponoszenia odpłatności i odesłał pismo wraz z notą księgową.
Gmina Rudnik, reprezentowana przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Rudniku, pismem z dnia 1 grudnia 2022 r. ponownie wskazała, że nie jest właściwa do ponoszenia kosztów utrzymania małoletniej. Podniesiono, że właściwą gminą do ponoszenia tych kosztów jest Gmina Miejska Zamość, o czym została ona poinformowana. Argumentując swoje stanowisko Gmina Rudnik wskazała, że wadliwie zostało określone miejsce zamieszkania dziecka, co przedłożyło się na bezpodstawne obciążanie kosztami przebywania małoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej.
W odpowiedzi przesłanej do Gminy Rudnik, Gmina Miejska Zamość wskazała, że także nie uważa się za gminę właściwą do ponoszenia kosztów pobytu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej.
Obecnie ani Gmina Rudnik, ani Gmina Miejska Zamość nie ponoszą kosztów pobytu dziecka w placówce, z uwagi na to, że żadna z nich nie uznaje się za właściwą.
Gmina Rudnik, powołując się na art. 191 ust. 10 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, powoływanej dalej, jako "u.w.r." (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. [winno być "Dz. U. z 2022 r., poz. 447 ze zm." – uwaga NSA]), art. 26 i 27 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 – Kodeks cywilny oraz art. 94 § 1 i 3, 145-177 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, uznała że okoliczności sprawy przemawiają za uznaniem, że małoletnia, przed jej umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej, miała miejsce zamieszkania na terenie miasta Zamościa.
Małoletnia M.Ł. od dnia 10 maja 2022 r. przebywała u matki pod adresem ul. Chłodna 3/2, 22-400 Zamość. W dniu 16 czerwca 2022 r., podczas czynności kontrolnych policji związanych z procedurą "Niebieskiej Karty", dziecko zostało odebrane matce, a następnie przekazane pod opiekę I.G. zamieszkałej na terenie gminy Rudnik. Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt (...) Sąd Rejonowy w Zamościu III Wydział Rodzinny i Nieletnich, w trybie zarządzenia tymczasowego, powierzył opiekę faktyczną nad małoletnią, polegającą na wykonywaniu bieżącej pieczy nad dzieckiem I.G. upoważniając ją do podejmowania decyzji w sprawach leczenia dziecka oraz do jej reprezentowania, w tym dochodzenia i pobierania świadczeń przeznaczonych na utrzymanie małoletniej.
Podkreślono, że w momencie zarządzenia umieszczenia małoletniej w instytucjonalnej pieczy zastępczej małoletnia pozostawała pod władzą rodzicielską matki, która miała miejsce zamieszkania w Zamościu. Sąd dopiero w sierpniu 2022 r. pozbawił władzy rodzicielskiej matkę dziecka. W drodze postanowienia z 21 czerwca 2022 r. sąd powierzył jedynie opiekę faktyczną nad dzieckiem. Do chwili zarządzenia o umieszczeniu w instytucjonalnej pieczy zastępczej dziecko miało opiekuna prawnego tj. matkę. Powierzenie jedynie faktycznej opieki nad małoletnią w drodze postanowienia sądu nie spowodowało zatem zmiany miejsca zamieszkania M.Ł. Powołano się na art. 26 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej.
Gmina wnioskująca o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaznaczyła, że w sprawie bezspornym jest, że od 9 maja 2022 r. matka małoletniej nie mieszka na terenie gminy Rudnik i nie ma zamiaru powrotu na teren tej gminy. W ocenie Gminy Rudnik nie ma przesłanek, aby uznać, że jest ona właściwa do ponoszenia kosztów za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, a gminą właściwą do ponoszenia tych kosztów jest Gmina Zamość.
Odpowiadając na wniosek Gmina Miejska Zamość, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Zamościa, wniosła o wskazanie Gminy Rudnik jako właściwej do ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka.
Wskazano, że małoletnia została umieszczona w pieczy zastępczej z terenu gminy Rudnik, gdzie przebywała w związku z orzeczeniem sądu z dnia 21 czerwca 2022 r. powierzającym I.G. opiekę faktyczną w formie pieczy bieżącej. Orzeczenie to zostało doręczone przez sąd opiekuńczy do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rudniku celem monitorowania sytuacji dziecka. Powyższe, w ocenie Gminy Miejskiej Zamość, potwierdza, że dziecko bezpośrednio przed umieszczeniem w pieczy zamieszkiwało na terenie gminy Rudnik, a w dniu faktycznego umieszczenia dziecka w pieczy matka była już pozbawiona władzy rodzicielskiej.
Gmina Miejska Zamość podkreśliła, iż małoletnia zamieszkiwała na terenie gminy Rudnik, następnie w okresie od 10 maja 2022 r. do 16 czerwca 2022 r. przebywała wraz z matką w wynajętym mieszkaniu przy ul. (...) w Zamościu, skąd w dniu 16 czerwca 2022 r. została odebrana matce i przekazana pod opiekę I.G. zamieszkałej w gminie Rudnik. Postanowieniem sądu z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt (...) powierzono I.G. opiekę faktyczną nad znajdującym się pod jej opieką dzieckiem, polegającą na wykonywaniu bieżącej pieczy nad małoletnią upoważniając ją do podejmowania decyzji w sprawie leczenia dziecka oraz jej reprezentowania w tym dochodzenia i pobierania świadczeń przeznaczonych na utrzymanie małoletniego dziecka. Zatem od 16 czerwca 2022 r. obowiązki w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, utrzymania, czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym codziennym sprawowaniem opieki nad dzieckiem, tożsamym z obowiązkami wynikającymi z bieżącej pieczy wykonywane były na terenie gminy Rudnik. Tam też sąd zlecił monitorowanie przebiegu realizacji tego obowiązku. Uznano, że sąd, dając uprawnienia opiekunowi faktycznemu w zakresie dochodzenia należnego zabezpieczenia potrzeb dziecka, wskazał pośrednio na miejsce zamieszkania dziecka tożsame z miejscem zamieszkania opiekuna, tj. Gminę Rudnik. Wyciąg z rejestru PESEL znajdujący się w aktach sprawy dowodzi, że dziecko miało zameldowanie na pobyt stały na terenie Gminy Rudnik, pod adresem (...) co jest istotne w świetle art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Dziecko pozostawało także pod opieką przychodni medycznej z Rudnika. Dodatkowo zaznaczono, że ustalenia w zakresie zamiaru stałego pobytu matki dziecka gmina opiera na oświadczeniu I.G. a nie matki dziecka, która takiego oświadczenia nie złożyła przed pracownikiem pomocy społecznej. Jej liczne zmiany miejsca pobytu nie świadczą o zamiarze osiedlenia się pod stałym adresem na terenie miasta Zamościa.
Konkludując, Gmina Miejska Zamość wniosła o uznanie, że nie jest gminą właściwą do współfinansowania pobytu małoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej w T. W replice na odpowiedź na wniosek Gmina Rudnik podtrzymała swój wniosek o rozstrzygnięcie "sporu kompetencyjnego" poprzez wskazanie Gminy Zamość jako organu właściwego do ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Podkreślono, że miejsce zamieszkania dziecka ocenia się nie według faktycznego miejsca jego przebywania, a według kryteriów zawartych w art. 26 Kodeksu cywilnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważy, co następuje.
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Zagadnienie dotyczące zwrotu wydatków na utrzymanie i wychowanie dziecka umieszczonego w placówce opiekuńczo-wychowawczej uregulowane zostało w art. 191 ust. 10 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r., poz. 447; powoływanej dalej jako "u.w.r.") Z treści powyższego przepisu wynika, że w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej podnosi odpowiednio wydatki, o których mowa w ust. 1 pkt 2 w wysokości:
- 10 % w pierwszym roku pobytu dziecka w pieczy zastępczej,
- 30 % w drugim roku pobytu dziecka,
- 50 % w trzecim roku i następnych latach pobytu dziecka w pieczy zastępczej
- średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym.
Przepisy ust. 2-4 i 7 art. 191 powołanej ustawy stosuje się odpowiednio.
Powiat Krasnostawski przesłał Gminie Rudnik noty księgowe za poszczególne miesiące celem wpłaty wskazanych na nich kwot pieniężnych na konto bankowe należące do Powiatu Krasnostawskiego. Obciążenie dotyczyło zwrotu części średnich miesięcznych wydatków na utrzymanie małoletniej M.Ł. w placówce opiekuńczo-wychowawczej.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy – mając na względzie przytoczone powyżej przepisy oraz orzecznictwo – brak jest podstaw do uznania, że zaistniał spór o właściwość, który winien być rozstrzygnięty przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Rozliczenia między powiatem a gminą następujące na podstawie art. 191 ust. 10 pkt 1 u.w.r. polegają na samym transferze środków pieniężnych na podstawie not księgowych i nie wymagają wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Treść art. 191 ust. 10 u.w.r. odnosi się nie do organów, lecz do samych gmin, a więc do osób prawnych i dlatego spór o zwrot wydatków na utrzymanie i wychowanie dziecka umieszczonego w placówce opiekuńczo-wychowawczej nie ma administracyjnego charakteru, lecz stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego (postanowienie NSA z 28.02.2007 r., sygn. akt I OW 73/06, Lex nr 362165). W związku z powyższym w sprawie nie mamy do czynienia z istnieniem sporu o właściwość w rozumieniu art. 22 § 1 k.p.a. Z tego względu wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jest w niniejszej sprawie niedopuszczalny.
Abstrahując od powyższej kwestii wskazać należy, że Powiat Krasnostawski, na którego obszarze leży Gmina Rudnik, uznał się za powiat właściwy w sprawie wynikającej z art. 191 ust. 1 u.w.r., jako powiat na którego terenie małoletnia miała miejsce zamieszkania przed jej umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W tym kontekście nie jest zasadne wskazywanie przez Gminę Rudnik, jako gminy właściwej do partycypacji w kosztach utrzymania dziecka Gminy Miejskiej Zamość, leżącej w powiecie zamojskim. Ustalenie właściwości powiatu dla potrzeb finansowania pobytu dziecka w pieczy zastępczej przekłada się na właściwość gminy partycypującej w kosztach utrzymania dziecka na podstawie art. 191 ust. 10 u.w.r. Nie jest bowiem możliwym, by gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej znajdowała się na obszarze powiatu, który nie był właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej.
Wobec powyższego, złożony wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podlegał odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 § 2 art. 64 § 3 p.p.s.a.
O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
.