Uzasadnienie
Wnioskiem z 11 stycznia 2017 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R. S. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej tj. zasiłku okresowego i zasiłku stałego.
Dyrektor MOPS w K. wskazał, że pismem z 8 grudnia 2016 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. na podstawie art. 65 K.p.a. przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wniosek R. S. o wydanie decyzji m.in. w sprawie zasiłku okresowego i zasiłku stałego. Jednakże pismem z 19 grudnia 2016 r. Burmistrz Miasta Z. odmówił wydania decyzji i zwrócił przesłaną dokumentację, wskazując że R. S. nie jest osobą bezdomną i że jego miejscem zamieszkania są K. - art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), w związku z art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459). Prezydent Miasta K. stwierdził, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż R. S. jest zameldowany na pobyt stały w Z. i dotychczas był objęty pomocą przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. Zainteresowany tymczasowo przebywa na terenie K. (w lokalu macochy), co jest spowodowane wyłącznie hospitalizacją w katowickim szpitalu, natomiast po zakończeniu leczenia zamierza wrócić do Z. Zdaniem Prezydenta Miasta K., pobyt R. S. w K. może wprawdzie potrwać jeszcze kilka miesięcy, jednak nie nosi znamion pobytu stałego, o jakim mowa w art. 25 Kodeksu cywilnego. Wobec tego nie można uznać, że K. są miejscem jego zamieszkania. Miejscem jego zamieszkania jest Z. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Zastępca Burmistrza Miasta Z. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta K. jako organu właściwego w sprawie.
W uzasadnieniu podał, że R.S. zameldowany jest wprawdzie w Z., jednak samo zameldowanie nie przesądza o miejscu zamieszkania. Zdaniem Burmistrza Miasta Z., od dłuższego czasu faktycznym miejscem zamieszkania zainteresowanego są K. W oświadczeniach składanych w toku postępowań prowadzonych w 2016 r. przez MOPS w Z. R.S. wskazywał m.in., że: 1) w lokalu w Z. nie przebywał od ponad 5 lat i nie ma możliwości w nim ponownie zamieszkać, gdyż lokal ten jest zdewastowany i został zamknięty przez właściciela, 2) leczy się w oddziale psychiatrycznym w szpitalu MSW w K., przy czym zajęcia, w których uczestniczył odbywały się od poniedziałku do piątku, 3) od 15 lipca 2016 r. na stałe przebywa w lokalu swojej macochy w K., gdzie ma osobny pokój (wskazując ten adres w kontaktach z pracownikami socjalnymi i wnioskując o zasiłek na zakup opału do ogrzania tego lokalu), 4) po zakończeniu leczenia zamierza powrócić do Z., gdzie będzie ubiegał się o nowy lokal, bo w dotychczasowym lokalu właściciel pozbawił go wody i prądu, a mieszkanie zostało zalane wraz ze znajdującymi się w nim rzeczami. Burmistrz zauważył, że pomimo dotychczasowych deklaracji oraz pobrania od MOPS w Z. środków na zakup biletu powrotnego, zainteresowany nie uczynił żadnych kroków wskazujących na faktyczną wolę powrotu do Z. i zmianę swojej sytuacji mieszkaniowej.
W ocenie Burmistrza Miasta Z., powyższe okoliczności wskazują, że to K. są miejscem zamieszkania R. S., ponieważ tam ma trwałe więzi społeczne i rodzinne, tam korzysta z pomocy lekarskiej, ma własny pokój, w którym mieszka i chce uzyskać świadczenie na jego ogrzewanie ze środków pomocy społecznej. W konsekwencji Burmistrz stwierdził, że organem właściwym do rozpoznania wniosku R. S. jest Prezydent Miasta K., działający przez MOPS w K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a"), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2). Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 Kodeksu cywilnego. Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, odpowiedzi na ten wniosek oraz z dokumentacji nadesłanej przy tych pismach wynika, że R.S. przebywa w K. (zamieszkując w mieszkaniu macochy), niemniej jednak pobyt ten jest związany z leczeniem w [...] szpitalu, a sam zainteresowany nie ma zamiaru pobytu w tej miejscowości po zakończeniu leczenia. Zamiar stałego pobytu R. S. odnosi do Z., jednakże w miejscowości tej nie przebywa od kilku lat i obecnie nie ma dostępu do mieszkania, w którym kiedyś zamieszkiwał i dopiero zamierza wnioskować o przydzielenie mu innego lokalu. W tych okoliczności należy stwierdzić, że za miejsce zamieszkania (w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego) R. S. nie mogą być uznane ani K. (skoro tam przebywa, ale nie ma zamiaru stałego pobytu), ani Z. (skoro tam od kilku lat nie przebywa).
Wobec tego, że nie jest możliwe ustalenie właściwości miejscowej organu administracji publicznej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, konieczne jest zastosowanie reguł ustalania właściwości organów, które zostały określone w art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. Wynika z nich, że w sprawach innych niż dotyczące nieruchomości lub prowadzenia zakładu pracy właściwy jest organ miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w razie braku takiego miejsca zamieszkania w kraju - właściwość ustala się według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, natomiast jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub miejsca pobytu - właściwość miejscową organu należy ustalić według ostatniego miejsca zamieszkania lub pobytu w kraju.
Jak wskazano wyżej, w odniesieniu do R. S. nie jest możliwe ustalenie miejsca zamieszkania, które odpowiadałoby wymaganiom określonym w art. 25 kodeksu cywilnego. Ustalone natomiast zostało miejsce pobytu R. S., to jest K. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.