Uzasadnienie
Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brzegu działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Brzeg złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygniecie sporu o właściwość miejscową między nim, a Prezydentem m.st. Warszawy w sprawie przyznania zasiłku stałego wraz z opłacaniem składki na ubezpieczenie zdrowotne T. K., przebywającemu w Schronisku "[...]" w Warszawie. W uzasadnieniu podano, że w dniu [...] sierpnia 2009 r. wpłynęło do organu postanowienie Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiotowej sprawie. W trakcie postępowania ustalono natomiast, że T. K. był zameldowany na pobyt stały w Brzegu przy ul. [...], jednakże nie zamieszkiwał pod tym adresem od czasu wymeldowania, tj. od 1998 roku i nie przebywał również od tego czasu na terenie miasta Brzeg, a przez cały ten okres pracował na terenie Warszawy i okolic, wynajmując tam kwatery.
Stosownie zaś do treści art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą strony ubiegającej się o świadczenie (...), właściwą miejscowo jest gmina pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie, co znajduje potwierdzenie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt I OW 57/07. Ponadto – jak ustalono w rozmowie telefonicznej przeprowadzonej w dniu [...] września 2009 r. – wymieniony nie ma zamiaru wrócić do Brzegu, jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy m.st. Warszawy i otrzymał orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie zaliczające go do znacznego stopnia niepełnosprawności, a ponadto złożył wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w Referacie Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Dzielnicy [...].
W ocenie organu samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkiwania w rozumieniu prawa cywilnego i w rozpoznawanej sytuacji uznać należy, że obecnym miejscem zamieszkania T. K. jest Warszawa, ponieważ tam aktualnie umiejscowione jest centrum jego życiowej działalności, powołując się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniach z 11 października 2007 r. sygn. akt I OW 59/07 oraz I OW 57/07. Reasumując, właściwym do rozpatrzenia sprawy T. K. jest Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy i postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. przekazano akta sprawy do wyżej wymienionego Ośrodka, zaś w dniu [...] października 2009 r. (wpływ do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej dnia [...] października 2009 r.) do Urzędu Miasta Brzegu wpłynęło pismo Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m. st.
Warszawy, w którym zawarto informację o odesłaniu postanowienia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brzegu wraz z aktami sprawy. Wobec powyższego powstał spór o właściwość, do rozstrzygnięcia którego właściwym jest Naczelny Sąd Administracyjny.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, działający z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2009 r. i w uzasadnieniu podniósł, że – jak wynika z akt sprawy – wnioskodawca jest osobą bezdomną, posiadającą ostatni adres zameldowania w Brzegu przy ul. [...]. Zgodnie zaś z art. 21 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania w kraju, jednakże w sprawach dotyczących przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, ustawodawca dokonał szczególnego unormowania właściwości organów pomocy społecznej w sprawach osób bezdomnych. I tak, według art. 101 ust. 1 ustawy, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym w przypadku osoby bezdomnej z mocy art. 101 ust. 2, właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.
Zatem zasadą jest, że o właściwości miejscowej organów decyduje miejsce zamieszkania strony w rozumieniu art. 25 k.c., zaś w przypadku osoby bezdomnej, o której mowa w art. 6 ust. 8 ustawy, właściwość miejscową rozstrzyga ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały. Natomiast ustalenie właściwości określonej według miejsca pobytu ogranicza miejscowość rzeczową organu do przyznania świadczeń uregulowanych w art. 37 – 42 i art. 47 – 50 ustawy (m.in. zasiłki stałe) w sytuacjach, kiedy dotyczy to przypadków szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt tolerowany i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a. Wówczas to właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 i 4 ustawy).
Zatem pobyt na obszarze gminy powodujący, że właściwość – i co należy podkreślić, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych – przechodzi na organ tej gminy, to jednak nie czyni ze strony mieszkańca gminy. Ponadto w odniesieniu do strony, wobec której stwierdzono bezdomność, należy mieć także na uwadze treść definicji legalnej osoby bezdomnej, którą jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że strona od dłuższego czasu przebywa i mieszka w noclegowniach na terenie Warszawy, a obecnie w Schronisku "[...]" przy ul. [...] w Warszawie, lecz miejscowości tej nie można uznać za jego miejsce zamieszkania, gdyż jest on osobą bezdomną.
Ponadto w sprawie nie występuje przesłanka, o której mowa w art. 101 ust. 3 ustawy, gdyż sprawa nie ma charakteru sprawy niecierpiącej zwłoki z uwagi na fakt, że strona jest systematycznie obejmowany innymi formami pomocy przez OPS Dzielnicy [...] m. st. Warszawy. Reasumując, nie sposób pogodzić się z argumentacją, że miejscem zamieszkania T. K. jest m. st. Warszawa i że okoliczność ta wpływa na właściwość Prezydenta m. st. Warszawy w niniejszej sprawie, gdyż przepis ustawy o pomocy społecznej ma charakter lex specialis w stosunku do ogólnych regulacji prawa administracyjnego odnoszących się do właściwości organów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast w myśl art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy, sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygnięcia stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.
Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi, natomiast spór kompetencyjny pomiędzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
Skoro w rozpoznawanej sprawie Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brzegu, działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Brzeg, nie uznał się właściwym do załatwienia tej sprawy na wskutek postanowienia Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy, działającego z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy, wskazującego jako organ właściwy właśnie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Brzegu, przeto mamy tu do czynienia ze sporem negatywnym, a domaganie się rozstrzygnięcia sporu pomiędzy dwoma, niemającymi wspólnego organu wyższego stopnia organami jednostek samorządu terytorialnego, zasadnie zostało nazwane wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.
Stąd też przechodząc do rozpoznania powyższego wniosku należy stwierdzić, że według art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, a art. 20 k.p.a. w zakresie ustalania właściwości rzeczowej odsyła do przepisów ustaw materialnych, natomiast art. 21 k.p.a. reguluje kwestie właściwości miejscowej i pomimo wyczerpującej regulacji zawartej w tym przepisie, unormowania takie w określonych kategoriach spraw zawierają także ustawy materialne.
Przy ustalaniu zatem organu właściwego w niniejszej sprawie, ma zastosowanie ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. z 2008 r. Dz. U. Nr 115, poz. 728) i w niej też należy szukać wskazań do ustalenia organu właściwego w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym zauważyć należy, że ustawa nie definiuje "miejsca zamieszkania" i z tego powodu – mając na względzie zasadę jednolitości systemu prawa – należy posiłkować się regulacjami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny. W myśl art. 25 tegoż kodeksu, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Analizując powyższe zauważyć zatem należy, że przepis ten zawiera dwa, nierozerwalne elementy, a mianowicie przebywanie w sensie fizycznym w danej miejscowości, które ma charakter założenia w niej ośrodka swoich spraw osobistych i interesów majątkowych oraz wola stałego pobytu.
Stąd też celem ustalenia gminy właściwej, a w konsekwencji właściwego ośrodka pomocy społecznej do rozpoznania wniosku T. K. o przyznanie zasiłku stałego, rozważenia wymaga ustalenie jego miejsca stałego zamieszkania w znaczeniu wspomnianych już wyżej przepisów.
Analizując powyższe bezspornym jest, że wnioskodawca ze względu na podeszły wiek i zaistniałą sytuację, wymaga zasiłku stałego. Ponadto na terenie miasta Brzegu zamieszkiwał on jedynie do roku 1998, kiedy się wymeldował i od tego czasu nie przebywał w tym mieście, zrywając całkowicie łączące z nim więzi i nie zamierza do niego wracać, zaś od tego czasu skoncentrował swoje życie na terenie Warszawy i zamierza w niej przebywać przez cały czas. Początkowo zamieszkiwał u siostry, a następnie ze swoją konkubiną, po czym w schronisku "[...]" i jednocześnie od przyjazdu do Warszawy aż do roku 2004 pracował w tym mieście, a następnie w tutejszym Powiatowym Urzędzie Pracy uzyskał status bezrobotnego, korzystając jednocześnie z różnych form pomocy społecznej udzielanej mu przez Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m. st. Warszawy.
Reasumując, skoro sprawy życiowe T. K. – jak już wyżej opisano – koncentrują się jedynie w Warszawie, to w konsekwencji jego miejscem zamieszkania jest powyższa miejscowość w rozumieniu art. 25 k.c. i w tej sytuacji brak jest podstaw do ustalania właściwości organu w myśl art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
W świetle powyższych rozważań wynika zatem, że organem właściwym do rozpoznania wskazanego już wyżej wniosku, jest Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m. st. Warszawy działający z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy.
W tym stanie rzeczy, mając za podstawę art. 4 w zw. z art. 15 § 2 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.