Uzasadnienie
Miasto W. wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2019 r. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem W. a Miastem S. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniej S. B. w rodzinnym domu dziecka.
We wniosku wskazano, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] stycznia 2019 r., sygn. akt [...], małoletnia S. B. została umieszczona w rodzinnej pieczy zastępczej. Faktyczne umieszczenie dziecka w rodzinnym domu dziecka na terenie Miasta W. nastąpiło w dniu 14 lutego 2019 r. Ponadto podano, że matka dziecka w styczniu 2018 r. została umieszczona w Centrum Interwencji Kryzysowej w [...]. Placówkę tę opuściła w kwietniu 2018 r. i zamieszkała w wynajętym lokalu mieszkalnym na terenie O. Następnie matka wraz małoletnią zamieszkały w ośrodku prowadzonym przez Stowarzyszenie "[...]" Dom Samotnych Matek z Dziećmi w [...], skąd, po umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej, matka dziecka wyprowadziła się i zamieszkała wraz z ojcem dziecka na terenie Gminy C. W ocenie organu, brak jest obiektywnych przesłanek do stwierdzenia, że przebywanie w Domu Samotnych Matek z Dziećmi stanowiło zamieszkanie w rozumieniu art. 25 k.c. Oznacza to, że nie jest możliwe ustalenie miejsca zamieszkania małoletniej przed lutym 2019 r., tj. przed umieszczeniem jej w pieczy zastępczej.
We wniosku wskazano również, że małoletnia zameldowana jest na pobyt stały w S. W myśl natomiast art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1111, dalej jako "ustawa"), jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, powiatem właściwym do ponoszenia wydatków jest powiat ostatniego miejsca jego zameldowania na pobyt stały. Skoro S. B. jest zameldowana na pobyt stały w S., to powiatem właściwym w sprawie jest Miasto S. W odpowiedzi na wniosek Miasto S. podniosło, że z uzasadnienia postanowienia Sądu o umieszczeniu małoletniej w rodzinnej pieczy zastępczej jednoznacznie wynika, że miejscem zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go w pieczy zastępczej było Miasto W. Sąd ustalił bowiem, że matka wraz z dzieckiem mieszkała w Stowarzyszeniu "[...]" w W. Miasto to było zatem w tym czasie centrum spraw życiowych matki dziecka, a tym samym było również miejscem zamieszkania dziecka. Z tych też względów powiatem właściwym w sprawie jest Miasto W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej właściwości w sprawie ponoszenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletniej S. B. w rodzinnym domu dziecka na terenie Miasta W. Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinnym domu dziecka określa art. 191 ust. 1-3 ustawy. W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej.
Dopiero jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 ustawy.
Ustalenie powiatu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka wymaga zatem wyjaśnienia dwóch kwestii – umieszczenia w pieczy zastępczej po raz pierwszy oraz miejsca zamieszkania dziecka przed tym umieszczeniem.
Zauważyć przy tym należy, że ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Art. 25 k.c. stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że umieszczenie po raz pierwszy małoletniej w pieczy zastępczej nastąpiło na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., sygn. akt [...]. Małoletnia stale zamieszkiwała ze swoją matką. Z tych względów w pierwszej kolejności należało podjąć próbę ustalenia jej miejsca zamieszkania w oparciu o przesłanki z art. 26 § 2 k.c.
Jak wynika z akt, przed umieszczeniem w rodzinnym domu dziecka małoletnia wraz z matką zamieszkiwały w Domu Samotnych Matek z Dziećmi w [...]. Miejsce to jednak nie może być uznane za miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, gdyż placówka, w której mogą przebywać czasowo matki z dziećmi, nie jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1182 ze zm.). Dom Samotnych Matek przeznaczony jest bowiem dla krótkotrwałego pobytu osób nie zaś do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Na kanwie powyższej regulacji przyjmuje się, że wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione w ww. przepisie, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu tej ustawy (postanowienie NSA z dnia 14 lutego 2017r. sygn. akt I OW 207/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przed zamieszkaniem we wskazanej placówce matka dziecka zamieszkiwała na terenie działek rekreacyjnych w K., potem zamieszkała w Centrum Interwencji Kryzysowej w [...], następnie zamieszkiwała w wynajętym pokoju na terenie O., by znaleźć schronienie w Stowarzyszeniu "[...]", prowadzącym Dom Samotnych Matek z Dziećmi w [...]. Po umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej matka wraz z ojcem dziecka zamieszkała na terenie gminy C. Wielokrotne zmiany miejsca pobytu przez matkę dziecka prowadzą do wniosku, że brak jest możliwości ustalenia, w którym z tych miejsc skoncentrowała ona swoją codzienność.
Tym samym uznać należy, iż brak jest możliwości ustalenia właściwego w sprawie powiatu ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, a więc w oparciu o art. 191 ust. 1 ustawy. W tych warunkach, ustalając podmiot zobowiązany do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniej w rodzinnym domu dziecka, odwołać się należy do kryterium miejsca ostatniego zameldowania małoletniej na pobyt stały, tj. art. 191 ust. 2 ustawy. Miejscem tym jest Miasto S. W aktach sprawy znajduje się bowiem potwierdzenie zameldowania małoletniej w S. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, na podstawie art. 191 ust. 2 ustawy, powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniej w rodzinnym domu dziecka jest Miasto S. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.