Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. wystąpił do NSA o rozpatrzenie sporu o właściwość między tym organem a Wójtem Gminy J. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że K. J. podaniami z dnia 16 lipca 2015 r. wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, a także o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Zawiadomieniem z dnia 28 lipca 2015 r. Prezydent Miasta K. przekazał jej podanie do Wójta Gminy J. Organ ten postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. zwrócił jednak podanie K. J. Prezydentowi Miasta K. Zdaniem Prezydenta Miasta K. powyższe postanowienie pozbawione jest podstaw prawnych. Jeżeli Wójt Gminy J. kwestionował swą właściwość w przedmiotowej sprawie, to powinien na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. złożyć wniosek do NSA o rozstrzygnięcie sporu, a nie podejmować wskazane postanowienie. Ponadto K. J. od 2014 r. nie jest już zameldowana w K. Wraz z rodziną zameldowana jest w N. [...], gm. J. W miejscowości tej kupiła działkę i rozpoczęła tam budowę domu.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Wójt Gminy J. stwierdził, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.) ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują na wniosek osób wymienionych w tym przepisie, a w myśl ust. 2 art. 23 ustawy wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania tej osoby. Wskazana ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. nie zawiera definicji "miejsca zamieszkania". Należy zatem odnieść się w tej kwestii do wyjaśnienia pojęcia "miejsca zamieszkania" zawartego w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się łącznie dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wola, zamiar stałego pobytu.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przybywaniem w danej miejscowości i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka osobistych i majątkowych interesów danej osoby. K. J. jest zameldowana na pobyt stały w miejscowości N. [...], gm. J., ale zamieszkuje w K. przy ul. C. [...]. Skoro zaś wymieniona przebywa w K. w sensie fizycznym i jest to zgodne z jej wolą i świadomością, to miasto to stanowi centrum jej osobistych i majątkowych interesów, a zatem należy uznać, że jest ono jej miejscem zamieszkania. Oznacza to, że za organ właściwy do rozpatrzenia podania K. J. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków z tym związanych oraz podania o jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia się dziecka uznać należy Prezydenta Miasta K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne rozpoznają na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny.
Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta K. a Wójtem Gminy J. jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania podania K. J. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oraz jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka.
Przystępując do rozpoznania tego sporu, wskazać należy, iż stosownie do treści art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.) ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 23 tej ustawy wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w ust.
- 1. Podstawą do ustalenia właściwości miejscowej organu jest zatem miejsce zamieszkania wnioskodawcy.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji legalnej "miejsca zamieszkania". Przepis art. 3 pkt 11 tej ustawy stanowi jedynie, że przez organ właściwy należy rozumieć wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują łącznie dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a zatem nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby pozwalającego obiektywnie stwierdzić, że swą aktywność życiową ześrodkowała ona w określonej miejscowości. Przy ustalaniu miejsca zamieszkania decydującego znaczenia nie może mieć samo zameldowanie. Zameldowanie nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres jej zameldowania. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciagnięcie wniosku, że określona miejscowość obecnie jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej.
Ustalenie aktualnego miejsca zamieszkania osoby fizycznej nie wyklucza w przyszłości zmian w tym zakresie. Zamiar pobytu w obecnym miejscu zamieszkania nie jest bowiem równoznaczny z dążeniem do wieloletniego przebywania w danej miejscowości, czy też z brakiem jakichkolwiek planów co do ewentualnej zmiany w przyszłości miejsca zamieszkania. Na ocenę, jakie jest aktualne miejsce zamieszkania nie ma zatem wpływu okoliczność, czy dana osoba w przyszłości będzie chciała albo będzie zmuszona zmienić miejsce swego dotychczasowego zamieszkania. Jeżeli takie zmiany nastąpią, to będą one miały wpływ dopiero na właściwość organów w innych sprawach. Okoliczności te nie mogą mieć natomiast żadnego znaczenia przy rozstrzyganiu aktualnego żądania wnioskodawczyni. W analizowanej kategorii spraw o właściwości miejscowej organu decyduje bowiem obecne miejsce zamieszkania strony ubiegającej się o konkretne świadczenia rodzinne.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że K. J. wraz z mężem i dziećmi zameldowana jest na pobyt stały w miejscowości N., gm. J. Niesporne również jest, że wraz z rodziną nie przebywa w miejscu stałego zameldowania. Obecnie zamieszkuje z rodziną w K. u swoich teściów. Z uwagi na swoją sytuację K. J. przez najbliższy okres (około 3 lat) nie ma zamiaru ani możliwości zamieszkania w N., gm. J. Powyższe znajduje potwierdzenie w dołączonych do akt sprawy protokole przesłuchania strony oraz jej oświadczeniu z dnia 16 lipca 2015 r. W dokumentach tych K. J. jednoznacznie przyznała, że w 2014 r. zameldowała się na terenie Gminy J., ale na terenie tej gminy, tj. w N. będzie mogła zamieszkiwać dopiero za około 3 lata, po zakończeniu budowy domu mieszkalnego. Obecnie zamieszkuje wraz z mężem i dziećmi w mieszkaniu swoich teściów w K. (ul. C. [...]). Nie może zatem ulegać wątpliwości, że miejscem aktualnego pobytu K. J., jej męża i dzieci jest K. oraz że w miejscowości tej obecnie skoncentrowana jest aktywność życiowa strony.
K. J. przebywa w K. i takie przebywanie ma cechy założenia we wskazanej miejscowości aktualnego ośrodka jej osobistych interesów. W przypadku K. J. wskazane miasto spełnia zatem przesłanki miejsca jej zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c.
Mając na uwadze powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za zasadne należy uznać stanowisko Wójta Gminy J., iż organem właściwym do rozpoznania sprawy o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oraz jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka dla K. J. jest Prezydent Miasta K. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.