Uzasadnienie
Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Żyrardowie, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Żyrardowa, wnioskiem z dnia 4 grudnia 2009 r. na podstawie art. 22 § 1 pkt 1, § 3 pkt 2 k.p.a, wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Żyrardowie w sprawie ustalenia organu właściwego w przedmiocie przyznania J. F. zasiłku okresowego.
W uzasadnieniu wniosku stwierdzono, że postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Prezydent miasta Łodzi przekazał Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Żyrardowie podanie J. F. o przyznanie mu zasiłku okresowego z pomocy społecznej. Organ przekazujący powołał się na art.101 ust.1 ustawy o pomocy społecznej oraz fakt zameldowania uczestnika postępowania w Ż. Wnioskodawca, nie zgadzając się z tym stanowiskiem, wskazał, że J. F jest wprawdzie zameldowany na pobyt stały w Ż., ale od 12 lat faktycznie mieszka w Ł. Okoliczność tę potwierdza wywiad środowiskowy sporządzony przez pracownika socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia [...] oraz pisemne oświadczenia samego zainteresowanego. Ustawa o pomocy społecznej wiąże właściwość miejscową gminy z miejscem zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Miejsce zamieszkania należy zaś oceniać według art. 25 kodeksu cywilnego, stosownie do którego miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Skoro zatem J. F. od wielu lat nie przebywa na terenie gminy Miasto Żyrardów, a jego życie osobiste od 12 lat koncentruje się w Ł., to w żaden sposób nie można stwierdzić, że przebywa on na terenie Ż. z zamiarem stałego pobytu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art.4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm- dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt.4 i § 2 ustawy P.p.s.a. sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygnięcia stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym
Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi, natomiast spór kompetencyjny - między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
W niniejszej sprawie zaistniał spór pomiędzy dwoma, niemającymi wspólnego organu wyższego stopnia, organami jednostek samorządu terytorialnego. Prezydent Miasta Żyrardowa zasadnie zatem określił swe wystąpienie jako wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, natomiast w dalszej części błędnie domagał się rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego.
Przechodząc do rozpoznania powyższego wniosku, należy przede wszystkim przypomnieć, że właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm. -dalej: ustawa o pomocy społecznej). W ust. 1 powołanego artykułu ustanowiono zasadę, zgodnie z którą, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały.
Na użytek ustawy o pomocy społecznej ustawodawca zdefiniował pojęcie osoby bezdomnej, wskazując w art. 6 pkt 8 tej ustawy, że jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis powyższy przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy dotyczy osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.
W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż niesporne jest, że J. F. zameldowany jest na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Brak przy tym jakichkolwiek danych by w lokalu mieszkalnym, w którym jest zameldowany, nie miał możliwości zamieszkania. Nie ma zatem podstawy do uznania wymienionego za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej.
Oznacza to, że niezbędne jest ustalenie właściwości miejscowej gminy według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy na regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r- Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz.63 ze zm.- dalej k.c.). Zgodnie z art.25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Pojęcie to zawiera w sobie dwa nierozerwalnie ze sobą związane elementy: przebywania osoby w sensie fizycznym w danej miejscowości oraz wolę, zamiar stałego pobytu. Jak podkreśla się w orzecznictwie zameldowanie pod określonym adresem w danej miejscowości nie oznacza zamieszkania w tej miejscowości w rozumieniu art. 25 k.c, a zatem adres zameldowania nie może stanowić przesłanki pozwalającej na ustalenie miejsca zamieszkania osoby fizycznej.
O zamieszkaniu decyduje zamiar stałego pobytu połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów (por. postanowienia NSA z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt I OW 69/07 oraz z dnia 7 października 2008r sygn. I OW 78/08).
J. F. - jak wynika z kwestionariusza wywiadu środowiskowego sporządzonego przez pracownika socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi oraz z oświadczenia złożonego przez samego zainteresowanego- od 12 lat nie zamieszkuje w miejscu zameldowania, tj. w Ż. Od kilku lat przebywa natomiast w Ł., co wskazuje że to właśnie miasto traktuje on jako ośrodek swoich osobistych i majątkowych interesów. Z powyższych względów uznać należy, że miejscem zamieszkania J. F. jest Ł., gdzie koncentruje się jego centrum życiowe. Zatem organem właściwym do rozpoznania wniosku wymienionego o przyznanie mu zasiłku okresowego jest Prezydent Miasta Łodzi.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art.4 w zw. z art.15 § 1 pkt.4 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.