Uzasadnienie
W dniu 23 lipca 2013 r. Prezydent Miasta Żyrardowa sformułował do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość, zaistniałego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Radomia w przedmiocie rozpatrzenia wniosków D. P.: z dnia 20 marca 2013 r. i 24 maja 2013 r. o pokrycie kosztów pobytu w Interwencyjnym Domu Mieszkalnym w Radomiu.
W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta Żyrardowa wyjaśnił, że w dniu 15 lipca 2013 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Żyrardowie wpłynęło pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Radomiu z dnia 2 lipca 2013 r., przekazujące Prezydentowi Miasta Żyrardowa do rozpatrzenia dwa wnioski D. P.: z dnia 20 marca 2013 r. i 24 maja 2013 r. o pokrycie kosztów pobytu w Interwencyjnym Domu Mieszkalnym w Radomiu. W piśmie tym wskazano, że zainteresowany jest osobą bezdomną, ostatnio zameldowaną na pobyt stały w Żyrardowie, ul. [...], i dlatego – zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) – organem właściwym do rozpatrzenia ww. wniosków jest Prezydent Miasta Żyrardowa.
W ocenie Prezydenta Miasta Żyrardowa, D. P. nie można jednak uznać za osobę bezdomną. Dla przyjęcia, że jest on osobą bezdomną, zainteresowany musiałby nie zamieszkiwać w lokalu mieszkalnym, nie mając także meldunku na pobyt stały, o czym stanowi art. 6 pkt 8 ww. ustawy o pomocy społecznej. Wprawdzie D. P. nie posiada stałego zameldowania w Radomiu, ale w mieście tym przebywa z zamiarem stałego pobytu i mieszkał w Interwencyjnym Domu Mieszkalnym w Radomiu. Lokal, w którym zamieszkiwał zainteresowany do czasu osadzenia w Zakładzie Karnym w Radomiu, nie jest ani schroniskiem, ani noclegownią, a wobec tego nie można przypisać mu charakteru przejściowego miejsca pobytu. Fakt wynajęcia przez Stowarzyszenie Pomocy Matkom Samotnie Wychowującym Dzieci i Pomocy Bliźniemu z siedzibą w Wąchocku, a następnie przez Stowarzyszenie "Podajmy Sobie Dłonie" z siedzibą w Radomiu, lokalu zainteresowanemu nie może być powodem uznania, że jego centrum życiowe nie koncentruje się w Radomiu.
D. P. mieszka w Radomiu, deklaruje zamiar pobytu w Radomiu, zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Radomiu i Przychodni Zdrowia w Radomiu, a zatem to z woli samego zainteresowanego Radom jest miejscem jego pobytu. W takiej sytuacji organem właściwym do rozpatrzenia wniosków D. P. jest Prezydent Miasta Radomia.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent Miasta Radomia podniósł, że D. P. jest osobą bezdomną. Od listopada 2012 r. przebywał w Interwencyjnym Domu Mieszkalnym w Radomiu, prowadzonym przez Stowarzyszenie Pomocy Matkom Samotnie Wychowującym Dzieci i Pomocy Bliźniemu z siedzibą w Wąchocku, a od dnia 1 stycznia 2013 r. – prowadzonym przez Stowarzyszenie "Podajmy Sobie Dłonie" z siedzibą w Radomiu. Warunkiem przyznania miejsca w Interwencyjnym Domu Mieszkalnym w Radomiu jest posiadanie statusu osoby bezdomnej. Zgodnie z oświadczeniem zainteresowanego, jak i pisemną informacją Prezesa Stowarzyszenia prowadzącego Interwencyjny Dom Mieszkalny w Radomiu, D. P. przebywał w nim jako osoba bezdomna i podopieczny Stowarzyszenia. Nie zamieszkiwał w Interwencyjnym Domu Mieszkalnym w Radomiu na podstawie umowy cywilnoprawnej, lecz decyzji Stowarzyszenia o przyjęciu go do Interwencyjnego Domu Mieszkalnego w Radomiu, jako osoby bezdomnej, bowiem do zadań statutowych Stowarzyszenia należy m.in. niesienie pomocy osobom bezdomnym. D. P. nie jest zameldowany na pobyt stały, a jego ostatnie miejsce zameldowania to Żyrardów, ul. [...].
Zdaniem Prezydenta Miasta Radomia, w przedstawionych okolicznościach przepisy ww. ustawy o pomocy społecznej nie pozwalają przyjąć jego właściwości w sprawach D. P.. W przypadku bowiem osoby bezdomnej, a taką jest zainteresowany, właściwość organu pomocy społecznej ustala się na podstawie art. 101 ust. 2 tej ustawy, czyli według ostatniego zameldowania wnioskodawcy. Skoro więc ostatnim miejscem zameldowania D. P. był Żyrardów, ul. [...], to organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosków o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej jest Prezydent Miasta Żyrardowa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Gdy organ, do którego wniesiono podanie, uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji, wówczas jest obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do tego organu, który – w jego ocenie – jest właściwy w danej sprawie (art. 65 § 1 kpa).
W myśl art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny), i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy.
Spór, jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta Żyrardowa a Prezydentem Miasta Radomia, jest sporem negatywnym o właściwość miejscową organu pomocy społecznej.
Zasady ustalania właściwości miejscowej gminy w zakresie świadczeń z pomocy społecznej określa art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), stanowiąc w ust. 1, że generalnie właściwość tę ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Jednakże w rozpoznawanej sprawie rzecz dotyczy osoby bezdomnej. Zgodnie z brzmieniem art. 6 pkt 8 ww. ustawy o pomocy społecznej, osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym, w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
W świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), do którego odsyła art. 6 pkt 8 ww. ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem "lokal mieszkalny" rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, lokali mieszkalnych, w rozumieniu powołanej ustawy, nie stanowią (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2009 r. o sygn. akt I OW 79/09, publ. LEX nr 612826).
Ze sprawy wynika, że D. P. od listopada 2012 r. przebywał w Interwencyjnym Domu Mieszkalnym w Radomiu, prowadzonym przez Stowarzyszenie Pomocy Matkom Samotnie Wychowującym Dzieci i Pomocy Bliźniemu z siedzibą w Wąchocku, a od dnia 1 stycznia 2013 r. – prowadzonym przez Stowarzyszenie "Podajmy Sobie Dłonie" z siedzibą w Radomiu. Zgodnie z oświadczeniem zainteresowanego, jak i pisemną informacją Prezesa Stowarzyszenia prowadzącego Interwencyjny Dom Mieszkalny w Radomiu, D. P. przebywał w nim jako osoba bezdomna i podopieczny Stowarzyszenia. Nie zamieszkiwał w Interwencyjnym Domu Mieszkalnym w Radomiu na podstawie umowy cywilnoprawnej, lecz decyzji Stowarzyszenia o przyjęciu go do Interwencyjnego Domu Mieszkalnego w Radomiu, jako osoby bezdomnej, bowiem w tej formie Stowarzyszenie udziela schronienia osobom bezdomnym.
Ubiegający się o przyznanie pomocy korzystał więc z prowadzonego przez Stowarzyszenie Interwencyjnego Domu Mieszkalnego w Radomiu i – jak sama nazwa wskazuje – dom ten, a tym samym także i lokal, w którym zamieszkiwał, służył jedynie interwencyjnemu udzieleniu pomocy mieszkalnej zainteresowanemu, a więc konieczności zapobieżenia jego bezdomności, zważywszy że celem statutowym Stowarzyszenia jest niesienie pomocy osobom bezdomnym. Lokal taki nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, a jedynie służy doraźnym celom mieszkalnym osoby dla zapewnienia jej niezbędnego schronienia. Cechy pobytu w tego rodzaju lokalu zbliżone są do pobytu w schronisku lub noclegowni z uwagi na wyłącznie interwencyjny charakter udostępnienia pomieszczeń, czyli podyktowany okolicznościami życiowymi osoby potrzebującej (tu bezdomnością), a więc – co do zasady – pobyt ten jest przejściowy i ograniczony w czasie, jako że przebywanie w takim lokalu ma umożliwić przeczekanie do momentu, kiedy udzielona w ten sposób pomoc stanie się zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby.
Interwencyjnego charakteru pobytu D. P. w tego rodzaju lokalu nie pozbawia nawet fakt dłuższego w nim przebywania, a tym samym okoliczność taka nie pozwala przyjąć, że poprzez korzystanie z takiego lokalu zainteresowany przestaje być bezdomny. Skoro bowiem lokal taki nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych, to nie może być uznany za lokal mieszkalny, w rozumieniu powyższych regulacji, a co za tym idzie – osoba w nim przebywająca nie może być traktowana jako osoba zamieszkująca w lokalu mieszkalnym, choćby deklarowała chęć stałego pobytu w miejscowości, w której lokal ten się znajduje.
Również fakt rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w Radomiu i Przychodni Zdrowia w Radomiu w takiej sytuacji pozostają bez wpływu na status zainteresowanego, jako osoby bezdomnej, wszak są to okoliczności, które miałyby znaczenie prawne jedynie wówczas, gdyby zainteresowany nie korzystał z pomocy Stowarzyszenia niosącego pomoc osobom bezdomnym, lecz zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym, w rozumieniu powyższych norm, zakupionym lub wynajętym we własnym zakresie na zasadach wolnorynkowych, ewentualnie korzystał z lokalu mieszkalnego przydzielonego z zasobu mieszkaniowego Miasta Radom, względnie z lokalu socjalnego. Toteż przepis art. 101 ust. 1 ww. ustawy o pomocy społecznej nie może mieć zastosowania, co wyklucza właściwość Prezydenta Miasta Radomia w sprawach zainicjowanych wnioskami D. P..
Zgodnie z art. 101 ust. 2 ww. ustawy o pomocy społecznej, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo gminą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania, nie bada się zatem jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala jej status i gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2007 r. o sygn. akt I OW 109/06, publ. LEX nr 344927, i z dnia 4 lipca 2008 r. o sygn. akt I OW 30/08, publ. LEX nr 494312).
W sprawie nie jest sporne, że ostatnim miejscem zameldowania D. P. był Żyrardów, ul. [...], tak więc organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosków o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej jest Prezydent Miasta Żyrardowa.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji postanowienia.