Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 23 października 2014r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Strzałkowie działając z upoważnienia Wójta Gminy Strzałkowo, na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "K.p.a." w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "P.p.s.a.", zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Wrocławia a Wójtem Gminy Strzałkowo w sprawie rozpatrzenia wniosku A. W. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu organ wskazał, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej (dalej w skrócie "MOPS") we Wrocławiu przekazał Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej (dalej w skrócie "GOPS") w Strzałkowie wniosek o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej (dalej w skrócie "DPS") A. W., uznając się niewłaściwym do załatwienia wniosku. Z poczynionych przez GOPS w Strzałkowie ustaleń wynika, że A. W. zamieszkała we Wrocławiu przy ul. [...], w dniu 24 lipca 2014r. wystąpiła do MOPS we Wrocławiu z wnioskiem o skierowanie do DPS. Na tę okoliczność pracownik socjalny MOPS we Wrocławiu przeprowadził wywiad środowiskowy oraz zebrał dokumenty: opinię dotyczącą stopnia sprawności osoby ubiegającej się o skierowanie do DPS; oświadczenie o osobach zobowiązanych do alimentacji; oświadczenie o stanie majątkowym.
Następnie MOPS we Wrocławiu rozpoczął postępowanie o przeprowadzenie alimentacji u wnuka wnioskodawczyni. Pismem z dnia 2 września 2014r. A. W. przebywająca w miejscowości [...], gmina Strzałkowo zwróciła się do MOPS we Wrocławiu z prośbą skierowanie do DPS w Zagórowie.
Z poczynionych przez organ ustaleń wynika, że A. W. zamieszkuje we Wrocławiu od 1950r., posiada tam bowiem mieszkanie własnościowe przy ul. [...]. Do czerwca 2014r. zamieszkiwała w nim wspólnie z córką, zaś po śmierci córki mieszkała samotnie. Ze względu na wiek ([...] lata) i potrzebę pomocy, MOPS we Wrocławiu objął stronę pomocą w formie usług opiekuńczych. Na początku sierpnia 2014r. po odwiedzinach swojej siostrzenicy M. Z., A. W. wraz z siostrzenicą pojechała w odwiedziny do rodziny, do miejscowości [...]. Z przedłożonych oświadczeń w GOPS w Strzałkowie wynika, że A. W. przebywa gościnnie, tymczasowo u swoich krewnych i nie ma zamiaru, ani możliwości zamieszkania u M. i A. Z. w miejscowości [...]. Nie przebywa też z zamiarem stałego pobytu na terenie gminy Strzałkowo. Jak wynika z oświadczenia M. Z. pobyt A. W. pod wskazanym adresem, planowany był na okres wakacji, do dnia 31 sierpnia 2014r. Fakt krótkiego, gościnnego pobytu na terenie gminy Strzałkowo potwierdziła także A. W..
Organ konkludował, iż tymczasowy pobyt u rodziny, bez zamiaru stałego przebywania oraz gościnne przyjęcie krewnej na okres wakacji nie może być podstawą do uznania gminy Strzałkowo za właściwą do skierowania A. W. do DPS. Wobec powyższego GOPS w Strzałkowie w dniu 30 września 2014r. skierował dokumenty do MOPS we Wrocławiu uznając się niewłaściwym, ten zaś w dniu 13 października 2014r. skierował sprawę ponownie do GOPS w Strzałkowie.
Celem ponownego zbadania stanu faktycznego, w dniu 17 października 2014r. pracownik socjalny GOPS w Strzałkowie przeprowadził wywiad środowiskowy u M. Z., w trakcie którego ustalono, że A. W. nadal przebywa u krewnych w miejscowości [...], gmina Strzałkowo i pobyt ten jest tymczasowy. M. Z. wskazała, iż ciocia A. W. przebywa u niej tylko gościnnie, zaproszona została na okres wakacji. Nadto podała, że nie ma możliwości, aby ciocia pozostała u niej na stałe, gdyż sama znajduje się w trudnej sytuacji rodzinnej i zajmuje się niepełnosprawnym synem. Okoliczności te potwierdziła także A. W., wskazując, że jest to sytuacja tymczasowa i nie wiąże z tym miejscem żadnych planów dotyczących stałego pobytu. A. W. oświadczyła, że jest mieszkanką Wrocławia od 1950r. i tam znajduje się jej mieszkanie, meble, sprzęt gospodarstwa domowego oraz pamiątki. Podniosła, iż przyjeżdżając do siostrzenicy nie zabrała ze sobą nawet rzeczy osobistych.
Wskazując na powyższe okoliczności oraz brzmienie art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2013r., poz. 182 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", a także art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014r., poz. 121 ze zm.), dalej jako "K.c.", GOPS w Strzałkowie stwierdził, że nie uznaje się właściwym do załatwienia wniosku A. W. o skierowanie do DPS.
Odpowiadając na wniosek Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość poprzez wskazanie Wójta Gminy Strzałkowo reprezentowanego przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Strzałkowie jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku A. W. o skierowanie do domu pomocy społecznej podnosząc, że klientka nie jest osobą bezdomną w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej i adres jej ostatniego zameldowania nie ma znaczenia. A. W. jest obecnie mieszkanką gminy Strzałkowo. Świadczy o tym okoliczność, że przebywa ona w miejscowości Góra, gmina Strzałkowo u swojej rodziny począwszy od lipca 2014r. Początkowo pobyt miał być krótszy, ale strona pozostaje tam nadal. Klientka korzysta tam z opieki lekarskiej i tam faktycznie przebywa. O zamiarze stałego pobytu świadczy fakt, że mieszkanka nie chce wracać do Wrocławia ale chce zostać umieszczona w Domu Pomocy Społecznej w Zagórowie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Przystępując do rozpoznania tego sporu podać należy, iż stosownie do treści art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w DPS. Decyzję o skierowaniu do DPS i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w tej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie natomiast z treścią art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową organu ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, bo tylko w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.).
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach K.c. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Jak to obrazowo przedstawiono w piśmiennictwie; dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (vide chociażby; S. Grzybowski (w:) System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 – 334; W. Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993r., w sprawie III CZP 76/93; PS 1995, nr 3, s. 86–87)
Definiując pojęcie miejsca stałego pobytu, jako pierwszej z przesłanek zamieszkiwania wypada odwołać się do ugruntowanego stanowiska tutejszego Sądu wskazującego, iż miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się jej czynności życiowe i to bez względu na adres jej zameldowania (vide: postanowienie NSA z dnia 2 września 2009r., w sprawie I OW 85/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy dwie miejscowości konkurują do tego aby uznać je za miejsce stałego pobytu wnioskodawczyni A. W.: miasto Wrocław, gdzie posiada mieszkanie, w którym zamieszkiwała przez ostatnie kilkadziesiąt lat i miejscowość [...], gdzie mieszka jej rodzina, do której przyjechała w odwiedziny w okresie wakacyjnym i gdzie przebywa dotychczas.
Dokonując analizy okoliczności niniejszej sprawy dla rozstrzygnięcia sporu, o to która z powyższych miejscowości stanowi miejsce stałego pobytu, w pierwszej kolejności należy uwzględnić fakt, iż A. W. posiada mieszkanie we Wrocławiu, które – od czasu śmierci jej córki – jest zajmowane wyłącznie przez nią, za które opłaca stosowne świadczenia i w którym znajdują się wszystkie jej rzeczy ruchome, w tym w szczególności rzeczy osobiste. Ponadto należy wskazać, iż z uwagi na wiek wnioskodawczyni, istotną okolicznością przemawiającą za koncentrowaniem się jej czynności życiowych w określonym miejscu, jest przynależność do konkretnej placówki służby zdrowia. Wybór takiej placówki dokonywany jest bowiem zazwyczaj z uwzględnieniem kryterium bliskości miejsca zamieszkania. W tym zakresie należy skonstatować, iż A. W. potrzeby związane z ochroną zdrowia w sposób stały zaspokaja na terenie Wrocławia.
Przebywając na terenie gminy Strzałkowo nie zgłosiła akcesu do miejscowej placówki służby zdrowia i nie korzystała z usług pielęgniarki środowiskowej. Powyższe okoliczności wystarczająco czytelnie wskazują na Wrocław, jako na miejsce stałego pobytu wnioskodawczyni. Nie może powyższego wniosku zmienić incydentalna wizyta lekarska A. W. odbyta w miejscu jej aktualnego pobytu. Tym samym brak jest okoliczności, które pozwalały nadać cech stałości pobytowi wnioskodawczyni na terenie miejscowości [...].
Odnosząc się natomiast do przesłanki zamiaru stałego pobytu wypada wskazać, iż winien on być określony na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Do wyrażenia zamiaru stałego pobytu wystarczy bowiem, że będzie on wynikał dostatecznie jedno z zachowania człowieka. Jednakowoż sama deklaracja człowieka co do jego zamiaru nie ma doniosłości prawnej, jeśli nie znajduje wyrazu w jego faktycznych zachowaniach. O powzięciu zamiaru stałego pobytu świadczą okoliczności, na podstawie których uzasadnione jest ustalenie, że w danej miejscowości koncentruje się w danym czasie centrum życiowe osoby fizycznej, przejawiającej tam aktywność rodzinną i zawodową. Nieistotna dla ustalenia zamiaru stałego pobytu jest natomiast okoliczność, czy osoba fizyczna planuje długotrwałe przebywanie w danej miejscowości (vide: K. Piasecki, Kodeks cywilny. Księga Pierwsza. Część Ogólna; Zakamycze 2003r., s. 196).
Z powyższym poglądem koresponduje orzecznictwo tutejszego Sądu wskazujące, iż o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (vide: postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2009r., w sprawie I OW 164/08, oraz postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2013r., w sprawie I OW 41/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W realiach niniejszej sprawy wyraźna i konsekwentna treść oświadczeń samej wnioskodawczyni o tym, że to Wrocław jest jej centrum życiowym, koresponduje z tym gdzie rzeczywiście skupiają się jej sprawy życiowe. Pobyt wnioskodawczyni w miejscowości [...] – jak do tej pory – nie wiązał się z przeniesieniem z Wrocławia jej spraw życiowych, a zatem wypada uznać, iż Wrocławiu jest objęty zamiarem stałego pobytu. Ponadto oświadczenia wnioskodawczyni o zamiarze stałego pobytu we Wrocławiu współistnieją z deklaracjami zarówno jej, jak i jej rodziny o tym, że pobyt w miejscowości [...] ma wyłącznie charakter rodzinnych odwiedzin. Co prawda odwiedziny te uległy istotnemu przedłużeniu – uwzględniając, iż pierwotnie miały trwać do końca wakacji 2014r. – jednakże to nie długość owych odwiedzin ma decydujące znaczenie dla możliwości przypisania zamiaru stałego pobytu.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności wypadało uznać, iż miejscem zamieszkania wnioskodawczyni A. W. jest Wrocław, a w konsekwencji wskazać Prezydenta Miasta Wrocławia jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania rozstrzygnięcia, w oparciu o art. 59 ust. 1 u.p.s..
Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.