Uzasadnienie
Starosta Powiatowy w Zawierciu wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Agencją Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Opolu przez wskazanie Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Opolu jako organu właściwego do wyodrębnienia z kompleksu geodezyjnego oznaczonego numerem [...] m. [...], o powierzchni 0,8471 ha, położonego w Zawierciu, wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa będącego w dyspozycji Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Opolu, w celu wydania uprawnionym działek o nr [...] i [...] k. m. 10 o łącznej powierzchni 0,4042 ha położonych w Zawierciu, których własność została przywrócona uprawnionym na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z [...] grudnia 2008 r. nr [...], a które obecnie wchodzą w skład kompleksu geodezyjnego nr [...] położonego w Zawierciu.
W uzasadnieniu wniosku Starosta wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Zawiercie z [...] grudnia 1975 r. w sprawie przymusowego wykupu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej własność J. W., oznaczonej jako działki nr [...] i [...], o łącznej powierzchni 0,4042 ha, położonej w Zawierciu. Z akt sprawy wynika, że W. M., jako następca prawny byłego właściciela, pismem z [...] stycznia 2009 r. wystąpiła do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Opolu o wydanie działek o nr [...] i nr [...] wchodzących obecnie w skład kompleksu, stanowiącego działkę nr [...]. Przedmiotowe działki wchodzą w skład działki nr [...], należącej do Skarbu Państwa i będącej we władaniu Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Opolu. Po zapoznaniu się ze złożonym wnioskiem Dyrektor Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Opolu, który włada nieruchomościami Wnioskodawczyni obecnie bez podstawy prawnej, przekazał Staroście Zawierciańskiemu do rozpatrzenia według właściwości przedmiotowy wniosek.
W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Opolu wyjaśnił, że uznał się za organ niewłaściwy, gdyż w przedmiotowej sprawie Skarb Państwa zobowiązany jest do wydania stronie działek przywróconych na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z [...] grudnia 2008 r., co wymaga uprzedniego rozbicia kompleksu geodezyjnego nr [...], a zatem organem właściwym do wydzielenia i wydania działek o nr [...] i [...] wchodzących w skład kompleksu geodezyjnego o nr [...] jest działający w imieniu Skarbu Państwa Starosta Zawierciański. Na powyższe postanowienie Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Opolu Starosta Zawierciański wniósł zażalenie, w którym uznał się za organ niewłaściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy. Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] maja 2009 r. umorzył postępowanie odwoławcze.
Uznał bowiem, że Starosta nie posiada w przedstawionej sprawie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Starosty Zawierciańskiego wyrokiem z 6 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1175/09 oddalił skargę.
W złożonym wniosku Starosta Zawierciański podtrzymał stanowisko, że organem właściwym do wydzielenia i wydania Wnioskodawczyni przedmiotowych działek o nr [...] i [...] jest Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Opolu, w dyspozycji której znajdują się działka nr [...], a tym samym Starosta jest organem niewłaściwym. Podkreślił, że każdy z tych organów - Agencja Nieruchomości Rolnych oraz Starosta - zajmuje się zarządzaniem innymi rodzajowo kategoriami mienia, co wynika z treści art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w którym domniemana kompetencja Starosty do reprezentowania Skarbu Państwa w zakresie gospodarowania nieruchomościami jest ograniczona przepisami innych ustaw, w szczególności wskazaną ustawą o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Powołując się na treść art. 3 ust. 1 i art. 5 ust. 1-3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa Starosta stanął na stanowisku, że Agencja Nieruchomości Rolnych wykonuje prawa i obowiązki w stosunku do mienia, którym włada.
Zatem w jego ocenie to Agencja Nieruchomości Rolnych jest zobowiązana do zwrotu osobom uprawnionym nieprawnie posiadanych działek. Ich wydzielenie w sposób geodezyjny, jako czynność integralnie związana ze zwrotem, leży również w obowiązku zwracającego, co potwierdza treść art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
Ponieważ w rozpatrywanej sprawie zachodził i zachodzi nadal negatywny spór kompetencyjny pomiędzy dwoma organami Starosta Zawierciański wniósł o wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie wydzielenia i zwrotu osobom uprawnionym przedmiotowych działek.
W odpowiedzi na wniosek Agencja Nieruchomości Rolnych powołując się na treść art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (j.t. Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, ze zm.) stwierdziła, że postępowanie scaleniowe przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej. W opinii uczestnika a contrario starosta jest organem właściwym do przeprowadzenia postępowania, którego celem jest rozbicie utworzonego kompleksu gruntów, w celu przywrócenia stanu sprzed scalenia. Podkreślił, że w związku z tym, iż w przedmiotowej sprawie Skarb Państwa zobowiązany jest do wydania stronie gruntów przywróconych na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z [...] grudnia 2008 r., niezbędne jest rozbicie przedmiotowego kompleksu geodezyjnego nr [...], do przeprowadzenia którego organem właściwym miejscowo i rzeczowo jest Starosta Zawierciański.
Pismem z [...] lutego 2010 r. Starosta Zawierciański podtrzymał w całości swoje stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1175/09, który zapadł przed skierowaniem wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i o którym wspomina w piśmie z 5 lutego 2010 r. Starosta, jest obecnie prawomocny. Zgodnie zatem z treścią art. 170 i 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzeczenie to wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma bowiem powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.
Przechodząc zatem do oceny złożonego przez Starostę wniosku o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zgodnie z treścią art. 22 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego spór kompetencyjny miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny. Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 kpa, sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 wskazanej wyżej ustawy, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny).
Artykuł 22 kpa ma zastosowanie w ścisłym powiązaniu z art. 1 pkt 1 kpa, określającym zakres przedmiotowy obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 1 pkt 1 kpa stanowi zaś, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Spór o właściwość może zatem zachodzić w sprawie w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, czyli indywidualnej sprawie administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej.
W konsekwencji przyjąć należy, że spór ten może mieć miejsce wyłącznie w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do wydania przez organy samorządowe decyzji administracyjnej. Jeśli zaś dana sprawa nie może być rozstrzygnięta w trybie postępowania administracyjnego - kończonego decyzją - to wówczas nie można mówić o sporze o właściwość pomiędzy organami administracji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 1995 r., sygn. II SA 40/95, ONSA 1995 r., nr 3, poz. 148 oraz postanowienia z 3 czerwca 2004 r., sygn. OW 53/04 i 20 kwietnia 2006 r., sygn. I OW 21/06).
W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest wniosek W. M. z [...] stycznia 2009 r., w którym wystąpiła ona o "wydanie nieruchomości obejmującej działki [...] i [...]", które zostały zwrócone następcom prawnym byłego właściciela. Działki te po scaleniu gruntów weszły w skład działki nr [...], znajdującej się w Zasobie Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa i pozostają we władaniu Agencji Nieruchomości Rolnych.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że żądanie wydania nieruchomości jest sprawą cywilna (art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 222 § 1 Kodeksu cywilnego). Nie ma zatem charakteru sprawy administracyjnej, rozstrzyganej co do jej istoty decyzją administracyjną, w rozumieniu art. 104 kpa, a tym samym nie można mówić, aby w rozpoznawanej sprawie powstał spór kompetencyjny w rozumieniu art. 22 § 2 kpa.
Podstawowym aktem prawnym regulującym zasady gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jest ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Zasady gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, określone w tej ustawie, odnoszą się także do nieruchomości rolnych przejmowanych na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji administracyjnych lub z innych tytułów (art. 2 ust. 2). Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, według art. 3 ust.1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, należy obecnie do Agencji Nieruchomości Rolnych (dawniej Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa). Zgodnie z art. 5 ust.1 tej ustawy, Skarb Państwa powierzył Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2 tej ustawy. Do obowiązków Agencji należy zatem zaliczyć podejmowanie w imieniu Skarbu Państwa wszelkich czynności (w tym i cywilnoprawnych) mających doprowadzić do wykonaniu ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] grudnia 2008 r., czyli wydania następcom prawnym byłego właściciela na ich wniosek zawarty w piśmie z dnia [...] stycznia 2008 r. przedmiotowych działek o nr [...] i nr [...] wchodzących obecnie w skład kompleksu stanowiącego działkę nr [...].
Fakt, że po przejęciu przez Państwo własności przedmiotowych działek podlegały one procedurze scalenia gruntów, nie ma żadnego wpływu na ocenę charakteru prawnego wniosku W. M. oraz zakresu obowiązków obciążających Agencję Nieruchomości Rolnych, a wynikających z przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
Reasumując, jeśli brak jest materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej, to nie można uznać, że w takiej sytuacji dojdzie do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie ani jeden, ani drugi organ administracji publicznej nie będzie załatwiał indywidualnej sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej, nie może być zatem mowy o istnieniu sporu o właściwość między tymi organami. Roszczenie o wydanie nieruchomości zostało poddane reżimowi prawa cywilnego, oznacza to, że sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a wobec tego nie jest dopuszczalne orzekanie w tej sprawie przez sąd administracyjny. W takim przypadku skierowany do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jedynie nazwą wskazuje na istnienie sporu o właściwość, a jego rzeczywista treść jest pozbawiona podstaw faktycznych (brak sporu), a przez to także podstaw prawnych (niemożność zastosowania normy prawnej, uprawniającej Sąd do oceny zaistniałego sporu, gdy sporu nie ma).
Oznacza to, że z powodu braku sporu o właściwość Naczelny Sąd Administracyjny nie może zbadać jego zasadności (brak przedmiotu orzekania). Wniesiony zatem do Sądu wniosek należy uznać za niedopuszczalny i podlegający odrzuceniu.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 64 § 3 i art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł, jak w sentencji.