Uzasadnienie
Pismem z [...] listopada 2021 r., znak: [...], Prezydent Miasta L. (Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Wójtem Gminy D. (Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w D.) w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H. J. w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta L. stwierdził, że wnioskodawczyni, H. J., jest od [...] lipca 2020 r. mieszkanką gminy D., [...] (wydruk z Ewidencji Ludności z [...] listopada 2021 r.). Podczas pobytu w prywatnym Domu Pomocy Społecznej w K. w 2019 r. sprzedała mieszkanie w L. i zgodnie ze swoją wolą przeprowadziła się w okolice O., gdzie mieszka jej najbliższa rodzina. Od 2019 r. wnioskodawczyni nie jest więc mieszkanką L., a tym samym Miasto L. nie jest już centrum życiowym wnioskodawczyni.
Według Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej powinna być wydana przez organ gminy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej oraz jej aktualny adres zameldowania. Organ przypomniał, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Przyjmuje się więc, że o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie jej przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów.
Organ wskazał, że skoro jednym z zadań pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym, których świadczeniobiorca nie będzie w stanie sam przezwyciężyć, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem, to emanacją tej zasady byłoby, w razie trudności w ustaleniu aktualnego miejsca zamieszkania danej osoby, wzięcie pod uwagę jej woli co do pobytu w danej miejscowości.
Powyższe oznacza, że to Gmina D., zgodnie z aktualnym adresem zameldowania wnioskodawczyni, jest gminą właściwą do rozpatrzenia wniosku dotyczącego skierowania jej do domu pomocy społecznej.
W odpowiedzi na wniosek, w piśmie z [...] lutego 2022 r., Wójt Gminy D. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta L. jako organu właściwego w sprawie.
Wójt stwierdził, że H. J., [...] października 2021 r., złożyła w Ośrodku Pomocy w D. wniosek o skierowanie do DPS "[...]" w O. na pobyt stały.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm., dalej jako "u.p.s."), decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym zgodnie z art. 101 ust. 2a u.p.s., w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu.
W toku postępowania administracyjnego ustalono, że od [...] listopada 2019 r. wnioskodawczyni przebywa w Domu Opieki w R., położonym na terenie Gminy D., na podstawie umowy cywilnej, a przed pobytem w ww. domu pomocy społecznej nigdy nie zamieszkiwała na terenie tej gminy. Całe swoje życie wnioskodawczyni spędziła w L., tam urodziła się, pracowała, posiadała własnościowe mieszkanie, co w sposób niebudzący wątpliwości dowodzi, że to w tej miejscowości koncentrowała swoje sprawy osobiste, majątkowe i życiowe. Pogarszający się stan zdrowia spowodował, że nie mogła samodzielnie egzystować w dotychczasowym miejscu zamieszkania. Ze względu na to, że wnioskodawczyni jest osobą samotną, stanu wolnego i bezdzietną, to jedyna daleka krewna, którą jest H. T., podjęła się prowadzenia spraw urzędowych wnioskodawczyni.
Za jej pomocą, wnioskodawczyni od sierpnia do połowy listopada 2019 r. przebywała w Domu Opieki w K. (Dom Seniora [...] - opieka paliatywna K.), na podstawie umowy cywilnej. Jej pobyt w Domu Opieki w K. potwierdza fakt, że zgodnie z dołączonym do wywiadu aktem notarialnym z [...] października 2019 r. w budynku Domu Opieki przed notariuszem ustanowiła swoim pełnomocnikiem H. T. Następnie [...] listopada 2019 r. wnioskodawczyni została przewieziona transportem medycznym do Domu Opieki w R., gdzie obecnie przebywa. Podczas pobytu w DPS, [...] listopada 2019 r., wnioskodawczyni sprzedała mieszkanie własnościowe w L., co potwierdza treść księgi wieczystej o numerze [...].
Jak stwierdził Wójt, wnioskodawczyni nigdy nie mieszkała w Gminie D., nie koncentrowała tu swoich spraw, nigdy nie była nawet w odwiedzinach u kuzynki w T. Krewna, która pomagała jej w załatwianiu spraw urzędowych, jak oświadczyła w toku prowadzonych czynności, zameldowała ją w swoim domu pod adresem [...] od [...] lipca 2020 r. w celu pomocy w prowadzeniu spraw urzędowych.
Prezydent Miasta L. stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy przesądzające dla określenia miejsca zamieszkania jest zameldowanie wnioskodawczyni na terenie Gminy D. Z tym stanowiskiem nie zgodził się Wójt i wskazał, że istota prawnego znaczenia ewidencji, np. ewidencji podatkowej zawierającej m.in. podane przez podatnika jego dane adresowe, nie odnosi się do zdefiniowanego w art. 25 k.c. pojęcia miejsca zamieszkania osoby fizycznej. O zamieszkiwaniu osoby fizycznej pod określonym adresem nie przesądza więc ani dopełnienie obowiązku meldunkowego, ani obowiązku aktualizacyjnego, a jedynie zgodnie z art. 25 k.c. przebywanie w określonej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Dla oceny decydujący jest zatem całokształt okoliczności sprawy, który będzie potwierdzał zarówno faktyczny pobyt osoby w danej miejscowości, jak również jej zamiar.
Zgodnie z art. 25 k.c. zamieszkanie jest prawną kwalifikacją określonego stosunku danej osoby do miejsca, na którą składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. Przy czym element odnoszący się do faktycznego przebywania nie oznacza stałości (permanentności) przebywania w określonej miejscowości. Zmiana miejsca pobytu zasadniczo pozostaje bowiem bez wpływu na miejsce zamieszkania. O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje bowiem przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów.
Z uwagi na powyższe okoliczności, w ocenie Wójta, Gmina D. nie jest gminą właściwą do rozpatrzenia wniosku H. J. o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej na pobyt stały. Całokształt ustalonych okoliczności potwierdza, że miejscem jej zamieszkania była miejscowość L., w której koncentrowały się jej sprawy życiowe i zawodowe, a dopiero pogarszający się stan zdrowia i konieczność objęcia całodobową opieką w domu pomocy społecznej najpierw w miejscowości K., a następnie bliżej rodziny, w domu pomocy w R., spowodował zmianę miejsca jej pobytu.
Dla prawidłowego ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia wniosku, najistotniejsze jest ustalenie miejsca zamieszkania wnioskodawczyni sprzed pobytu w domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej. Przed przyjazdem do DPS w R., gm. D., wnioskodawczyni mieszkała w L., przy ul. [...],[...] L. w mieszkaniu własnościowym, które zostało także ostatecznie sprzedane już podczas jej pobytu w domu pomocy społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny).
Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość między Prezydentem Miasta L. a Wójtem Gminy D. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H. J. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej. Wniosek jest dopuszczalny, gdyż ww. organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
Stosownie do art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela pogląd, zgodnie z którym skoro ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwóch przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności (jak w niniejszej sprawie), o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu.
Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (zob. postanowienia NSA z 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 41/13, postanowienie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby i to bez względu na adres jej zameldowania (zob. postanowienie NSA z 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09, CBOSA).
Dodać również należy, że zgodnie z art. 101 ust. 2a u.p.s. w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że wnioskodawczyni do [...] lipca 2020 r. była zameldowana w L., gdzie też mieszkała ([...] L., ul. [...]), a od [...] lipca 2020 r. jest zameldowana w T., gm. D. (w mieszkaniu swojej kuzynki, H. T.). Od sierpnia do połowy listopada 2019 r. wnioskodawczyni przebywała w Domu Opieki w K., natomiast [...] listopada 2019 r. została przewieziona do Domu Opieki w R., gdzie przebywa obecnie. W sprawie nie jest sporne, że wnioskodawczyni przebywała (i przebywa) w ww. placówkach na podstawie umowy cywilnej, a przyczyną umieszczenia jej w nich był pogarszający się stan zdrowia wnioskodawczyni i konieczność zapewnienia jej całodobowej opieki.
Wątpliwości w sprawie nie budzi także fakt, że obecnie wnioskodawczyni jest zameldowana w T., gm. D. i taki adres podała we wniosku o skierowanie jej do domu pomocy społecznej. Informacja taka została też uwzględniona w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego z [...] października 2021 r.
Jednak powyższa informacja, wbrew twierdzeniom Prezydenta Miasta L., nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jak wynika z przywołanego wcześniej art. 101 ust. 2a u.p.s., właściwą miejscowo gminą do rozpoznania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest gmina miejsca zamieszkania wnioskodawcy sprzed rozpoczęcia pobytu w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej. Wnioskodawczyni przebywa w takich placówkach od sierpnia 2019 r., a wcześniej mieszkała w L. Tam się urodziła, pracowała i posiadała mieszkanie, które zostało sprzedane w celu opłacenia jej pobytu w prywatnych domach opieki. Nie ulega żadnej wątpliwości, że to w L. koncentrowały się jej sprawy życiowe i tam przebywała z zamiarem stałego pobytu.
Wobec tego, przyjąć należy, że przesłankę miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. w zw. z art. 101 ust. 2a u.p.s. w odniesieniu do H. J. spełnia miasto L. Skoro właściwość miejscową gminy, zgodnie z art. 101 ust. 2a u.p.s., ustala się, w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej, według gminy miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu, to organem właściwym do rozpoznania wniosku H. J., dotyczącego skierowania do domu pomocy społecznej, w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta L. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia