Uzasadnienie
Starosta Jarociński w piśmie z 28 lipca 2023 r. nr OIK.63.2.2023.AB wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Burmistrzem Miasta i Gminy Ślesin w przedmiocie wskazania gminy właściwej do ponoszenia odpłatności za pobyt matki z córką w ośrodku wsparcia w okresie od 22 marca 2023 r. do 13 kwietnia 2023 r.
Wnioskodawca wskazał, że A. A. 22 marca 2023 r. złożyła wniosek o udzielenie pomocy w formie umieszczenia wraz z córką w Ośrodku Wsparcia – Domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży w [...], gm. X. Została przyjęta do ośrodka ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa, zgodnie z art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm., według stanu prawnego obowiązującego w dacie skierowania do ośrodka), powoływanej dalej jako "u.p.s.", w związku z § 5 ust. 9 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 17 stycznia 2022 r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży (Dz. U. poz. 150, obowiązującego do 22 grudnia 2023 r.).
Zgodnie z art. 47 ust. 4 u.p.s., matki z małoletnimi dziećmi oraz kobiety w ciąży dotknięte przemocą lub znajdujące się w innej sytuacji kryzysowej mogą w ramach interwencji kryzysowej znaleźć schronienie i wsparcie w domach dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Do tych domów mogą być również przyjmowani ojcowie z małoletnimi dziećmi albo inne osoby sprawujące opiekę prawną nad dziećmi. Stosownie do treści § 5 ust. 9 rozporządzenia, w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa lub zdrowia osoby ubiegającej się o skierowanie do domu lub jej dziecka przyjmuje się te osoby bez wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu do domu, na wniosek tej osoby lub ośrodka, o którym mowa w ust. 4, niezwłocznie powiadamiając o tym starostę powiatu prowadzącego dom lub zalecającego prowadzenie domu.
Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie (dalej jako "PCPR") w Jarocinie 7 kwietnia 2023 r. wydało decyzję nr OIK.63.2.2023.AB, kierującą do ośrodka. Jak ustalił organ, przed przyjęciem do ośrodka, A. A. przebywała z wizytą u matki, mieszkającej w hotelu [...] na terenie gminy Jarocin. Została tam zaatakowana przez konkubenta, z którym mieszkała wcześniej pod adresem [...], [...] Ślesin. Interweniowała policja, wszczęto procedurę Niebieskiej Karty, a A. A. nie chciała wrócić do miejsca zamieszkania.
Z uwagi na powyższe, zdaniem wnioskodawcy, skoro miejscem zamieszkania zainteresowanej była gmina Ślesin, to na podstawie art. 97 ust. 3 u.p.s., różnicę między ustaloną opłatą, ponoszoną przez osobę za pobyt w domu, a średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży ponosi gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania osoby przebywającej w domu, to jest Gmina Ślesin.
Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej (dalej jako "MGOPS") w Ślesinie w piśmie, które wpłynęło 4 maja 2023 r. do PCPR w Jarocinie, odmówił zapłaty ustalonej należności za pobyt A. A. wraz z córką w ośrodku. MGOPS w Ślesinie w piśmie z 22 maja 2023 r. ponownie odmówił płatności.
W piśmie z 18 maja 2023 r. MGOPS w Ślesinie podkreślił, że A. A. nie wiąże przyszłości ze Ślesinem, zamieszkiwała wcześniej wspólnie z matką, była zameldowana na pobyt czasowy w Jarocinie, a po opuszczeniu Ośrodka Wsparcia w [...] wynajmuje mieszkanie w Jarocinie. Dlatego też, to właśnie Gmina Jarocin jest gminą właściwą do poniesienia odpłatności za pobyt w ośrodku.
Jak podał PCPR w Jarocinie, z informacji otrzymanych z Powiatowego Urzędu Pracy w Koninie wynika, że A. A. była tam zarejestrowana jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych w okresie od 12 grudnia 2022 r. do 5 kwietnia 2023 r. Ponadto, zgodnie z oświadczeniem A. A., zarejestrowała dziecko w Przychodni [...] w Koninie. Zdaniem PCPR w Jarocinie, wskazuje to, że ostatnim miejscem zamieszkania A. A., przed umieszczeniem w Domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży w [...], była Gmina Ślesin.
W dniu 28 czerwca 2023 r. do PCPR w Jarocinie wpłynęło pismo, w którym organ pozostający w sporze podtrzymał stanowisko, że Gmina Ślesin nie jest gminą właściwą w sprawie.
Burmistrz Miasta i Gminy Ślesin nie udzielił odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów, o których mowa w art. 4 P.p.s.a., objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Jako spór o właściwość można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej sprawy administracyjnej.
Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o sporze o właściwość (kompetencyjnym) możemy mówić jedynie w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r. sygn. akt II OW 84/05, z 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OW 13/11 i z 23 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OW 62/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pozostające w sporze organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 15 lit. a i lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. Nr 198, poz. 1925). Zatem, Naczelny Sąd Administracyjny był właściwy do rozstrzygnięcia negatywnego sporu o właściwość w sprawie określonej jako wskazanie gminy właściwej do ponoszenia odpłatności za pobyt matki z córką w ośrodku wsparcia w okresie od 22 marca 2023 r. do 13 kwietnia 2023 r.
Zgodnie z art. 47 ust 4 u.p.s.: "Matki z małoletnimi dziećmi oraz kobiety w ciąży doznające przemocy domowej lub znajdujące się w innej sytuacji kryzysowej mogą w ramach interwencji kryzysowej znaleźć schronienie i wsparcie w domach dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Do tych domów mogą być również przyjmowani ojcowie z małoletnimi dziećmi albo inne osoby sprawujące opiekę prawną nad dziećmi. Przepis art. 47 ust. 5 tej ustawy stanowi zaś, że Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, standard obowiązujących podstawowych usług świadczonych przez domy dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży oraz tryb kierowania i przyjmowania do takich domów, uwzględniając możliwości odizolowania ubiegających się o pomoc osób od osoby stosującej przemoc domową i przezwyciężenia sytuacji kryzysowej.
Przepisy powyższe zostały zmienione przez art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 535) z dniem 22 czerwca 2023 r.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę z wniosku Starosty Jarocińskiego jest obowiązany zatem uwzględnić obowiązujący stan prawny w tym zakresie, który będzie również podstawą rozstrzygnięcia właściwego organu wydającego decyzję o opłacie za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Przy czym zmiana w zakresie art. 47 ust. 4 u.p.s., dokonana ustawą z dnia 9 marca 2023 r., nie ma wpływu na istotę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Inaczej jest w przypadku art. 47 ust. 5 u.p.s., ponieważ ustawodawca w przepisie przejściowym, tj. art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 9 marca 2023 r., przewidział, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 47 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 10, w brzmieniu dotychczasowym, zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 47 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 10, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
Termin 6 miesięcy przedłużenia ważności rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 17 stycznia 2022 r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży upłynął więc z dniem 22 grudnia 2023 r. Oznacza to, że z tym dniem straciło moc rozporządzenie wydane na podstawie art. 47 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 i 2270 oraz z 2022 r. poz. 1 i 66). Rozporządzenie zastępujące - projekt rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2023 r. jest w trakcie prac legislacyjnych (https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12379464).
Tym niemniej, rozporządzenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 17 stycznia 2022 r. obowiązywało w okresie skierowania A. A. z córką do ośrodka wsparcia, w którym przebywały w okresie od 22 marca 2023 r. do 13 kwietnia 2023 r. i - co istotniejsze - niniejsza sprawa dotyczy wskazania gminy właściwej do ponoszenia opłaty za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, Przepisy dotyczące właściwości organu zawarte zostały zaś w ustawie o pomocy społecznej.
Jak wynika z akt sprawy decyzję o skierowaniu A. A. z córką do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży w [...] wydał Starosta Jarociński działając na podstawie m. in. § 5 ust. 9 i 10 rozporządzenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 17 stycznia 2022 r. Zgodnie z tymi przepisami w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa lub zdrowia osoby ubiegającej się o skierowanie do domu lub jej dziecka przyjmuje się te osoby bez wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu do domu, na wniosek tej osoby lub ośrodka, o którym mowa w ust. 4, niezwłocznie powiadamiając o tym starostę powiatu prowadzącego dom lub zalecającego prowadzenie domu. Ośrodek, o którym mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia umieszczenia osoby bez wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu do domu przesyła staroście powiatu prowadzącego dom lub zlecającego prowadzenie domu dokumenty, o których mowa w ust. 5, który niezwłocznie wydaje taką decyzję, bądź decyzję administracyjną o odmowie skierowania do domu, w uzasadnieniu wskazując możliwości zapewnienia pomocy w innej formie w zależności od jej sytuacji i potrzeb.
Zgodnie z art. 97 ust. 2 i 3 u.p.s.: "Opłatę za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży ustala podmiot prowadzący, a w przypadku domów prowadzonych przez podmioty uprawnione - podmiot zlecający zadanie, uwzględniając warunki pobytu, w szczególności zakres przyznanych usług oraz obowiązki osoby przebywającej w domu. Różnicę między ustaloną opłatą, ponoszoną przez osobę za pobyt w domu, a średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży ponosi gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania osoby przebywającej w domu.".
Podstawą do ustalenia właściwości miejscowej jest zatem miejsce zamieszkania osoby, wobec której zastosowano interwencje kryzysową. Ustawa o pomocy społecznej nie reguluje określenia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania należy posiłkować się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
W sprawie nie jest sporne, że przed przyjęciem do ośrodka, A. A. mieszkała z konkubentem i córką pod adresem [...], [...] Ślesin. W dniu 22 marca 2023 r. A. A. złożył pisemny wniosek o udzielenie pomocy w formie umieszczenia wraz z córką w Ośrodku Wsparcia – Domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży w [...], gm. X. Została tam przyjęta ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa. Przed złożeniem wniosku przebywała z wizytą u matki, mieszkającej w hotelu [...] na terenie gminy Jarocin, gdzie została zaatakowana przez konkubenta. Interweniowała policja, wszczęto procedurę Niebieskiej Karty, a A. A. nie chciała wrócić do miejsca zamieszkania.
Ze znajdującego się w aktach oświadczenia matki partnera A. A. – B. B. wynika, że w dniu 21 marca 2023 r. A. A. zniknęła z domu w [...], gm. Ślesin, nie zabierając swoich rzeczy ani leków dziecka. Partner A. A. ustalił, że przebywa ona u swojej matki w Jarocinie (notatka służbowa z 26 kwietnia 2023 r.)
Powyższe niesporne okoliczności wskazują, że miejscem zamieszkania A. A., przed umieszczeniem w Domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży w [...], była Gmina Ślesin. Stanowisko to dodatkowo potwierdzają ustalenia poczynione przez PCPR w Jarocinie, na podstawie informacji otrzymanych z Powiatowego Urzędu Pracy w Koninie, z których wynika, że A. A. była zarejestrowana w Koninie jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych w okresie od 12 grudnia 2022 r. do 5 kwietnia 2023 r. Ponadto, zgodnie z oświadczeniem A. A., zarejestrowała dziecko w Przychodni [...] w Koninie. Gmina Ślesin znajduje się w powiecie konińskim.
Nie mogą mieć natomiast znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy okoliczności podnoszone przez MGOPS w Ślesinie w piśmie z 18 maja 2023 r., z których wynika, że A. A. nie wiąże przyszłości ze Ślesinem, że zamieszkiwała wcześniej wspólnie z matką i była zameldowana na pobyt czasowy w Jarocinie, a po opuszczeniu Ośrodka Wsparcia w [...] wynajmuje mieszkanie w Jarocinie. W sprawie wskazania gminy właściwej do ponoszenia opłaty za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, w trybie art. 97 ust. 2 i 3 u.p.s., istotny jest bowiem stan faktyczny, który miał miejsce przed skierowaniem do takiego domu, a zatem wymagane jest przede wszystkim ustalenie miejsca zamieszkania A. A. przed przyjęciem jej do Domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży w [...]. Żaden z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie potwierdza zaś, że A. A. zamieszkiwała z matką w Jarocinie, pomijając już sam fakt, że z racji zamieszkiwania jej matki w hotelu [...], nie można byłoby uznać go za miejsce zamieszkania w rozumieniu Kodeksu cywilnego.
Zasadnie zatem przyjął Starosta Jarociński, że skoro miejscem zamieszkania zainteresowanej była gmina Ślesin, to na podstawie art. 97 ust. 3 u.p.s., różnicę między ustaloną opłatą, ponoszoną przez osobę za pobyt w domu, a średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży ponosi gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania osoby przebywającej w domu, to jest Gmina Ślesin.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.