Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 19 listopada 2012 r. (data stempla pocztowego) p.o. Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając z upoważnienia Wójta Gminy K. wniósł o: 1) Rozstrzygnięcie sporu o właściwość miejscową pomiędzy Wójtem Gminy K. woj. łódzkie, a Wójtem Gminy S. woj. mazowieckie przez wskazanie Wójta Gminy S., jako organu właściwego do ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego; 2)zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu organ wskazał na następujący stan sprawy: w dniu 5 listopada 2012 r. działając z upoważnienia Wójta Gminy S. – Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. przekazał w formie zawiadomienia Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. dokumentację dotyczącą zasiłku pielęgnacyjnego wypłacanego M. K. do dnia 31 października 2012 r. włącznie.
Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. w uzasadnieniu zawiadomienia podał, że M. K. zamieszkała w miejscowości W. złożyła w dniu 9 października 2012 r. wniosek o zakończenie realizacji świadczeń w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, na skutek czego została uchylona decyzja z dniem 1 listopada 2012 r. Podano, że z przekazanych do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. akt sprawy nie wynika, aby organ przekazujący, to jest Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S., wnikliwie badał właściwość miejscową. W aktach sprawy nie ma bowiem jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego zamieszkanie M. K. na terenie Gminy K., a przekazana kopia potwierdzenia zameldowania na pobyt czasowy potwierdza, że została zameldowana na pobyt czasowy pod adresem W., gm. K. w okresie od dnia 4 stycznia 2012 r. do dnia 3 lipca 2012 r.
Organ wskazał, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach kodeksu cywilnego (art. 25 k.c.). Uznano zatem, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zatem o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegający na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Organ podał, że w toku ustalenia swojej właściwości Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K. wziął pod uwagę następujące udokumentowane fakty:
- 1) M. K. jest zameldowana w miejscowości L., Gm. S., a chwilowo przebywa w miejscowości W., gm. K., gdzie wynajmuje budynek mieszkalny, nie posiada jednak na tę okoliczność umowy najmu;
- 2) jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. woj. mazowieckie;
- 3) Powiatowy Urząd Pracy w G. skierował ją do wykonywaniu prac społecznie użytecznych w okresie od maja do listopada 2012 r., które wykonuje na terenie Gminy S. w szkole podstawowej w O., gm. S.;
- 4) dzieci: A. K. ur. [...].2002 r., Z. K. ur. [...] 2003 r., K. K. ur. [...] 2004 r. uczęszczają do Szkoły Podstawowej w O. gm. S., natomiast syn F. K. ur. [...] 2007 r. uczęszcza do Przedszkola Samorządowego w O. gm. S.;
- 5) rodzina K. korzysta z pomocy medycznej lekarza rodzinnego Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. Wobec tego organ uznał, że życie M. K. i jej rodziny jest głównie związane z Gminą S., zatem nie można stwierdzić, że jej pobyt na terenie gminy K. jest z zamiarem stałego pobytu.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działając z upoważnienia Wójta Gminy S., wniósł o: 1) wskazanie Wójta Gminy K. woj. łódzkie, jako organu właściwego do rozpoznania wniosku M. K. w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego;
- 2) oddalenie wniosku o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.
Organ wskazał, że gmina S. sąsiaduje z gminą K., a z W. gm. K. bliżej jest do miejscowości położonych w gminie S., w których jest szkoła, ośrodek zdrowia itp. Podano, że M. K z dziećmi wyprowadziła się z L. w grudniu 2011 r. do W. i tam koncentruje się ich życie. Uczęszczanie dzieci do szkoły w O., korzystanie z usług medycznych w S., wykonywanie prac społeczno – użytecznych w O. – w ocenie organu – nie może mieć wpływu na ustalenie faktycznego miejsca zamieszkania rodziny. Każda rodzina funkcjonuje w ten sposób, że dzieci chodzą do szkoły, rodzice pracują w różnych miejscowościach, gminach, miastach, ale miejsce zamieszkania to zupełnie coś innego od przemieszczania się w związku z wykonywaniem swoich powinności. Podkreślono, że w przypadku rodziny M. K. należy rozróżnić pojęcie miejsca zamieszkania jako pojęcie cywilistyczne od pojęcia zameldowanie w miejscu pobytu stałego lub czasowego jako czynność z zakresu prawa administracyjnego.
Istotny jest zarówno fakt fizycznego przebywania w danej miejscowości, jak i wola przebywania w niej. Wola przebywania w danym miejscu jest pojęciem subiektywnym. Musi wiązać się z tym, iż miejsce to stało się ośrodkiem życia codziennego osoby fizycznej, w którym skoncentrowane są jej plany życiowe. Dane miejsce nie traci przymiotu miejsca zamieszkania wskutek dłuższego lub krótszego oddalenia się z niego, pod warunkiem, że osoba nie traci rzeczywistego związku z miejscem. Organ zaznaczył, że w W. nie ma szkoły, Ośrodka Zdrowia, czy zakładu pracy, dlatego rodzina musi się w ciągu dnia przemieszczać. Można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania i takie ma M. K. wraz z dziećmi w miejscowości W., gmina K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 powołanej ustawy należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, niemające wspólnego organu wyższego stopnia, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny)
W niniejszej sprawie wystąpił spór negatywny o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy K., a Wójtem Gminy S. dotyczący ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych.
Przy ustalaniu organu zobowiązanego do załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zasadnicze znaczenie ma ustalenie miejsca zamieszkania wnioskodawcy, gdyż art. 23 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), ustala, jako właściwy do przyjęcia wniosku urząd gminy lub miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast zgodnie z przepisem art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne.
Ponieważ ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", zatem pojęcie to należy pojmować zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w art. 25 k.c. Zgodnie z tym przepisem, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której określona osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Nie jest przy tym istotne, czy jest ona w tym miejscu zameldowana, gdyż meldunek stanowi tylko spełnienie administracyjnego obowiązku ewidencji ludności i nie zawsze jest zgodny z określonym de facto miejscem zamieszkania.
Zatem, w świetle powołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, o tyle przy ustalaniu "zamiaru stałego pobytu" mogą decydować różnorakie okoliczności. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której aktualnie koncentruje się jej życiowa działalność.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że aktualnym miejscem zamieszkania M. K. jest miejscowość W., gmina K. Co prawda jest zameldowana ona na pobyt stały w L., lecz to miejscowość W. jest ośrodkiem jej aktywności życiowej i tam obecnie koncentrują się jej sprawy życiowe (rodzinne). Nie ma przy tym znaczenia, że M. K. korzystała z usług medycznych lekarza rodzinnego w S., a jej dzieci uczęszczają do szkoły i przedszkola w O. Jak wynika bowiem ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia zainteresowanej z dnia 15 listopada 2012 r., zamieszkuje ona w miejscowości W., gdzie ma zameldowanie na pobyt czasowy. Do miejsca zameldowania w L. nie ma zamiaru wracać ze względu na sytuację rodzinną i warunki mieszkaniowe w dawnym miejscu zamieszkania.
Wobec tego stwierdzić należy, że to Wójt Gminy K. jest właściwy do wydania decyzji o przyznaniu M. K. świadczeń rodzinnych.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji.