Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 5 lutego 2016 r. Wójt Gminy C. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Gminy D. dotyczącego wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. S. – osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej, której opiekunem prawnym jest D. C. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. wpłynął wniosek całkowicie ubezwłasnowolnionej M. S. dotyczący skierowania do domu pomocy społecznej. Wniosek w jej imieniu złożył jej opiekun prawny – D. C. Miejscem zamieszkania opiekuna prawnego jest gm. D. – N. [...]. Podano, że w dniu 7 grudnia 2016 r. w oświadczeniu składanym do akt sprawy D. C. oświadczył, że zamieszkuje pod adresem: gm. D. – N. [...]. Tam także jest zameldowany. Adres S. [...], wskazany przez opiekuna prawnego D. C., jest adresem tylko jego miejsca pracy i nie może być miejscem jego zamieszkania. Wyjaśniono, że D. C. jest kierownikiem Ośrodka Opiekuńczo – Pielęgnacyjnego "[...]". Wniosek został przekazany zgodnie z właściwością miejscową do Ośrodka Pomocy Społecznej w D. Pismem z dnia 25 stycznia 2016 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w D. przekazał niniejszy wniosek do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., powołując się na art. 27 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna i który – zdaniem Wójta Gminy C. – przesądza o właściwości Burmistrza Gminy D. jako organu do załatwienia niniejszej sprawy.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Gminy D. wniósł o wskazanie Wójta Gminy C. jako organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej całkowicie ubezwłasnowolnionej M. S., której opiekunem prawnym jest D. C. W uzasadnieniu wskazano, że nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem Wójta Gminy C., iż miejscem zamieszkania D. C. jest N. [...], gm. D. Ustawa z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.; dalej jako "u.p.s.") nie definiuje miejsca zamieszkania, dlatego też konieczne jest odniesienie się do regulacji zawartej w kodeksie cywilnym. W oparciu o art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zgodnie z art. 27 k.c. miejscem zamieszkania osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej jest miejsce zamieszkania jej opiekuna, natomiast art. 28 k.c. wskazuje, że można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania.
D. C. już od wielu lat stale zamieszkuje w S. w gminie C., gdzie pracuje i tam też koncentruje się jego centrum życiowe. Opiekun zameldowany jest na pobyt stały w gm. D., a na pobyt czasowy, ponad 3 miesiące w gm. C. Podniesiono, że pojęcie miejsca zameldowania nie jest tożsame z miejscem zamieszkania. Ponadto z wywiadu przeprowadzonego przez pracowników OPS w D. wśród sąsiadów nieruchomości położonej w N. nr [...] wynika, że D. C. nigdy tam nie zamieszkiwał i nie był tam widywany. Sąsiedzi nie znają D. C. Sama nieruchomość jest zaniedbana i wygląda na opuszczoną. D. C. nie jest także jej właścicielem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór zainicjowany wnioskiem Wójta Gminy C. jest sporem o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. Do rozstrzygnięcia takich sporów, zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., co do zasady, właściwy jest wspólny dla nich organ wyższego stopnia. Organy będące w sporze w niniejszej sprawie nie mają jednak wspólnego organu wyższego stopnia, dlatego do rozstrzygnięcia zaistniałego między nimi sporu właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny.
Przedmiotowy negatywny spór o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy C. a Burmistrzem Gminy D. dotyczy wskazania organu właściwego do rozstrzygnięcia wniosku M. S. – osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej, której opiekunem prawnym jest D. C. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
W tej sytuacji przypomnieć należy, że zasady ustalania właściwości miejscowej gminy określa art. 101 u.p.s., który w ust. 1 stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Zgodnie z art. 59 ust. 1 powołanej ustawy decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania".
W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 k.c. Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu).
W powyższy sposób ustala się jednak miejsce zamieszkania osoby fizycznej mającej pełną zdolność do czynności prawnych. Natomiast w przypadku osób całkowicie ubezwłasnowolnionych kodeks cywilny w art. 27 reguluje tę kwestię odmiennie. O miejscu zamieszkania takich osób przesądza bowiem miejsce zamieszkania ich opiekuna prawnego. Skoro zgodnie z art. 27 k.c. miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania jej opiekuna, to mając również na uwadze treść cytowanego art. 59 ust. 1 u.p.s., należy przyjąć, że do wydania decyzji o skierowaniu osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej do domu pomocy społecznej oraz ustaleniu opłat za pobyt w tego rodzaju placówce organem właściwym jest organ gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania opiekuna prawnego w dniu kierowania do domu pomocy społecznej.
Jak wynika z akt sprawy D. C. został ustanowiony opiekunem całkowicie ubezwłasnowolnionej M. S. i złożył przyrzeczenie dnia 20 marca 2013 r. (zaświadczenie Sądu Rejonowego III Wydział Rodzinny i Nieletnich w [...] z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt [...]). D. C. zameldowany jest na pobyt stały na terenie Miasta i Gminy D. w N. [...], a na pobyt czasowy od 2011 r. - w Gminie C., S. [...]. Faktycznie zamieszkuje w S. z zamiarem stałego pobytu. Ponadto w S. pracuje i tam też koncentruje się jego centrum życiowe.
Skoro opiekun prawny ubezwłasnowolnionej całkowicie M. S. – D. C. ma miejsce zamieszkania w Gminie C., to organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 59 ust. 1 u.p.s. jest Wójt Gminy C. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.