Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wnioskiem z dnia 29 stycznia 2020 r. wystąpiło o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy tym organem a Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, wnosząc o wskazanie Ministra jako organu właściwego do prowadzenia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego orzekającej o odmowie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wskazało, że Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zawiadomieniem z dnia 18 listopada 2019 r. poinformował stronę oraz Wojewodę Zachodniopomorskiego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [..] listopada 2018 r. nr [..] orzekającej o odmowie przyznania A.M. prawa do zasiłku rodzinnego, w sytuacji, gdy decyzja ta zapadła w wyniku wniosku G.M.. Następnie Minister przy piśmie z dnia 19 listopada 2019 r. przekazał sprawę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Szczecinie, uznając je za organ właściwy w sprawie, z uwagi na brzmienie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. z 2017 r., poz. 1428).
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, nie jest ono organem właściwym do kontynuowania postępowania nadzwyczajnego wszczętego z urzędu przez Ministra w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody.
Jak wskazało Kolegium dalej we wniosku, jakkolwiek nie budzi wątpliwości właściwość tego organu jako organu wyższego stopnia w sprawach toczących się z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (wynikająca wprost z ww. ustawy) oraz w postępowaniach wpadkowych i ubocznych, to wątpliwości Kolegium budzi uznanie go za organ wyższego stopnia w postępowaniach nadzwyczajnych, nietoczących się z wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. W ocenie Kolegium wynikający z Konstytucji rozdział administracji rządowej i samorządowej powoduje, że nie sposób przyjąć, aby samorządowe kolegium odwoławcze mogło być organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji rządowej, poza wyraźnym upoważnieniem ustawowym, które zostało ograniczone do postępowań "z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego" i to w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. Postepowanie wszczęte przez Ministra stanowi postępowanie nadzwyczajne, a więc dotyczy stwierdzenia kwalifikowanej wady nieważnościowej i zostało wszczęte z urzędu. Przedmiotem postępowania nie jest więc sprawa dotycząca ustalenie prawa do świadczeń oraz nie toczy się ono "z wniosku".
W cenie Kolegium celem wprowadzenia wyjątkowej i tymczasowej regulacji dotyczącej nadrzędności organu administracji samorządowej w stosunku do organu administracji rządowej była konieczność rozstrzygnięcia kwestii trybu odwoławczego, rozstrzygania sporów o właściwość i trybu skargowego i to wyłącznie w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. (co wynika z uzasadnienia projektu ustawy). Tak więc odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 17 pkt 2 k.p.a. było wyjątkowe i czasowe i nie odnosiło się w jakikolwiek sposób do postępowań nadzwyczajnych. Nadto w ocenie Kolegium postępowania nadzwyczajne są uznawane przez Naczelny Sąd Administracyjny za postępowania w nowej sprawie i ustalenie organu wyższego stopnia następuje dla potrzeb postępowania nieważnościowego, w odniesieniu do organu, który wydał decyzję, a nie wobec podmiotu tej decyzji.
W odpowiedzi na wniosek Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie jako organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego wydanej w sprawie wszczętej z wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego.
W ocenie Ministra, użyte w ustawie o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin sformułowanie "z wniosków" jest pojęciem szerszym niż "na wniosek", i art. 23 ust. 2 ustawy ma zastosowanie do każdego postępowania administracyjnego wszczynanego zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu, którego źródłem jest wniosek strony o przyznanie jednego ze świadczeń rodzinnych w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, złożony przed dniem 1 stycznia 2019 r.
Ponadto Minister zauważył, że art. 23 ust. 2 ustawy nie ogranicza swojego zakresu do postępowań zwykłych, a wyliczenie w uzasadnieniu projektu ustawy (tryb odwoławczy, tryb rozstrzygania sporów o właściwość, tryb skargowy) miało charakter przykładowy i niepełny. Samorządowe Kolegia Odwoławcze są bowiem właściwe np. do rozpatrywania kwestii wpadkowych, co potwierdza orzecznictwo NSA. Zdaniem Ministra ustawodawca wskazał jasno, że w stosunku do spraw mających swoje źródło we wnioskach złożonych przed 1 stycznia 2019 r, organem wyższego stopnia jest właściwe samorządowe kolegium odwoławcze. Przepis ten nie ogranicza więc swojego zakresu do postępowań zwykłych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t,.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny).
Wskazać należy, że o sporze o właściwość (sporze kompetencyjnym) możemy mówić jedynie wówczas, gdy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny, jak i prawny sprawy pozostają niesporne. Rozstrzygnięcie sporu o właściwość polega na arbitralnym wskazaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny jednego z organów pozostających w sporze jako organu właściwego do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej.
W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, ze przedmiotem postępowania wszczętego przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej była sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [..] listopada 2018 r. nr [..] o odmowie przyznania A.M. prawa do zasiłku rodzinnego, a nie sprawa dotycząca ustalenia A.M. prawa do zasiłku rodzinnego. Zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. z 2017 r., poz. 1428) "W sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze". Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa przepisy kompetencyjne podlegają ścisłej wykładni językowej (zob. wyrok TK z dnia 25 maja 1998 r., U 19/97, publ.: OTK z 1998 r., nr 4, poz. 47, LEX 33148; wyroki NSA: z dnia 3 lipca 2014 r., II OSK 281/14, LEX 1477420 i z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2301/10, LEX 992513), a zwłaszcza na etapie odkodowywania z nich norm kompetencyjnych należy zrezygnować z metody wykładni celowościowej (zob. wyrok NSA z dnia 21 maja 1999 r., I SA/Lu 248/98, LEX 37836; wyroki TK: z dnia 21 lutego 2005 r., U 3/04, publ.: OTK-A z 2005 r., nr 2, poz. 16; LEX 146782 i z dnia 6 marca 2002 r., P 7/00, publ.: OTK ZU z 2002 r., nr 2, poz. 13, LEX 54047), a nawet - idąc dalej – wykluczyć dopuszczalność stosowania jakiejkolwiek wykładni poza językową (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA/Wr 807/04, LEX 144530; uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., FPS 2/04, publ.: ONSiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 1, LEX 137421; J. Trzciński, Glosa do uchwały SN z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01, "Rzeczpospolita" 2001, nr 12, s. 5).
Uwagi te należy odnieść do istoty sporu pomiędzy organami w niniejszej sprawie, która koncentruje się na kwestii wykładni użytego w art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin zwrotu: "sprawy z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega żadnej wątpliwości, że sprawa o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych z istoty swojej jest sprawą podlegającą rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej indywidualizującej i konkretyzującej ogólną i abstrakcyjna normę materialnego prawa administracyjnego, a nie sprawą weryfikacji legalności decyzji z punktu widzenia jej wad wymienionych w katalogu art. 156 § 1 k.p.a., a zatem nie jest sprawą dotyczącą stwierdzenia nieważności istniejącej już w obrocie prawnym innej decyzji administracyjnej. W kompetencje do rozstrzygania spraw świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia zostali wyposażeni - na gruncie analizowanej ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. – wojewodowie (art. 23 ust. 1).
Wykładnia normy kompetencyjnej dokonana zgodnie z wyżej wskazanymi standardami wykładni przepisów kompetencyjnych prowadzi zatem do wniosku, że samorządowe kolegia odwoławcze będąc organami wyższego stopnia "w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych" uzyskały kompetencje do rozstrzygania tego i tylko tego rodzaju spraw jako organy wyższego stopnia nad wojewodami. W innych sprawach organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie, zgodnie z treścią art. 17 pkt 2 k.p.a. stanowiącego, że "organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie". Sprawy, o jakich stanowi k.p.a. to zarówno sprawy rozstrzygane w ogólnym postępowaniu jurysdykcyjnym, jak i inne sprawy, w tym sprawy będące przedmiotem postępowań nadzwyczajnych, np. postępowań dotyczących stwierdzenia nieważności innych decyzji.
Na tym tle unormowanie wynikające z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. ma charakter wyjątkowy i kształtuje kompetencje samorządowych kolegiów odwoławczych jako organów wyższego stopnia wyłącznie "w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych", a nie w innych sprawach, w tym również sprawach pozostających w pewnych związkach materialnoprawnych ze sprawami o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych.
Należy zwrócić uwagę, że sprawa administracyjna jest kategorią mającą wymiar materialny i procesowy. Z jednej strony sprawa administracyjna oznacza ścisły związek pomiędzy określonym stanem faktycznym a normą prawa administracyjnego materialnego tego rodzaju, że w sytuacji zaistnienia tego stanu faktycznego, który odpowiada hipotezie normy prawa materialnego następuje uwolnienie mocy wiążącej tej normy wobec tego właśnie stanu faktycznego. Z drugiej jednak strony, jeżeli proces ten następuje w określonym postępowaniu kończącym się podjęciem aktu przez wyposażany w kompetencję do wydania tego aktu organ administracji publicznej, sprawa administracyjna zyskuje również wymiar procesowy. Ustawodawca może bowiem w różny sposób kształtować kompetencje organów odnoszące się do określonej sprawy administracyjnej w jej materialnym rozumieniu, co oznacza, że ta sama sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym może być przedmiotem różnych postępowań prowadzonych w związku z różnymi kompetencjami organów administracji publicznej odnoszącymi się do tej sprawy.
Sprawa będąca przedmiotem określonego postępowania zdeterminowanego kompetencją określonego organu do jej rozstrzygnięcia w formie aktu administracyjnego staje się zatem również sprawą w znaczeniu procesowym. W tym sensie należy przy ocenie tożsamości sprawy, co stanowi warunek zaistnienia sporu kompetencyjnego, uwzględniać również procesowy wymiar tej sprawy. Przykładowo nie budzi wątpliwości, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, jak i postępowanie wznowione w sprawie zakończonej decyzją ostateczną dotyczą tej samej sprawy administracyjnej w rozumieniu materialnoprawnym, która była rozpatrywana w postępowaniu jurysdykcyjnym, chociaż uzyskują walor odrębnej "sprawy procesowej" (por. W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 13; J. Zimmermann: Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 123). Podkreśla się również generalnie, że jakkolwiek postępowania nadzwyczajne w sprawie administracyjnej pozostają ze sobą w związku, to istotnym elementem samodzielności postępowania nadzwyczajnego jest m.in. odrębny przedmiot postępowania, co daje podstawę do przyjęcia, że np. "sprawa wznowienia postępowania stanowi samoistne zagadnienie, dlatego należy je traktować jak każdą indywidualną sprawę", jest to zatem "sprawa odrębna od sprawy będącej przedmiotem postępowania zwykłego" (zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, Warszawa 2016, s. 638-639 oraz przytaczana tam literatura i orzecznictwo). Również postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nowym postępowaniem w odrębnej sprawie w znaczeniu procesowym, chociaż niewątpliwie prowadzonym w granicach i na tle "pierwotnej" sprawy materialnej, w której zapadła decyzja weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym (por. wyroki NSA: II OSK 1433/18 z dnia 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1040/15 z dnia 6 kwietnia 2017 r., II OSK 155/15 z dnia 28 października 2016 r., czy z dnia 31 lipca 2014 r. I OSK 3125/12). Celem tego nadzwyczajnego postępowania jest zbadanie istnienia kwalifikowanej wady prawnej w badanej decyzji, nie zaś ponowne rozpoznanie pierwotnej sprawy.
Należy zatem stwierdzić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego wszczęte przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w dniu 18 listopada 2019 r. stanowi odrębne postępowanie w odrębnej sprawie, w którym właściwość winna zostać ustalona zgodnie z regułami ogólnymi k.p.a. Przepis szczególny, jakim jest art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej, stanowiący, że organem wyższego stopnia pozostaje samorządowe kolegium odwoławcze (pomimo zmiany przez ustawodawcę organu właściwego rzeczowo do rozpatrywania wniosków o przyznanie tego rodzaju świadczenia z marszałka województwa na wojewodę) ma zastosowanie wyłącznie do spraw "z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r.".
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. wskazał Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej jako organ właściwy do prowadzenia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego.