Uzasadnienie
Wójt Gminy P. wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa W., poprzez wskazanie Marszałka Województwa W., działającego za pomocą samorządowej jednostki budżetowej w postaci Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., Rejonowy Oddział w M., jako organu właściwego do rozpoznania wniosku S. M. zgłoszonego 27 czerwca 2016 r. podczas sesji rady Gminy P. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał na następujący stan faktyczny sprawy.
Wnioskiem z 27 czerwca 2016 r. S. M. zwrócił się o interwencję w sprawie przepustu znajdującego się na działce o numerze ewidencyjnym [...], gmina P. Z uwagi na to, że nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa, dniu 5 lipca 2016 r. wniosek został przekazany do rozpatrzenia Staroście M. jako organowi właściwemu.
Starosta M. zawiadomieniem z 20 lipca 2016 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpatrzenia Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., Rejonowemu Oddziałowi w M., działającemu w imieniu Marszałka Województwa W. W uzasadnieniu zawiadomienia Starosta M. wskazał, że w istocie przepust znajduje się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb P. - rzeka D. stanowiącej własność Skarbu Państwa w trwałym Zarządzie Marszałka Województwa W. W piśmie z 1 sierpnia 2016 r. Kierownik Rejonowego Oddziału w M. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. stwierdził, że właściwym organem w sprawie naprawy przepustu na działce [...], obręb P., jest zarządca drogi przebiegającej na wskazanym obszarze, tj. Gmina P. W jego ocenie zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.;u.d.p.), urządzenia takie jak przepusty, mosty i inne drogowe obiekty inżynierskie, stanowiące całość techniczno-użytkową stanowią element drogi i ich utrzymanie oraz eksploatacja należy do obowiązków zarządzającego (właściciela drogi).
W odpowiedzi na powyższe Wójt Gminy P. w piśmie z 16 sierpnia 2016 r. wskazał, że droga, o której wspomina Zarząd, nie jest drogą publiczną i tym samym nie znajduje się w zarządzie gminy. Ponadto, na co zwrócił uwagę Starosta M., przepust znajduje się na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb P., a nie na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb P. Tym samym utrzymanie urządzeń w odpowiednim stanie spoczywa na jednostce Skarbu Państwa wykonującej w tym zakresie prawa właścicielskie, tj. na Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., Rejonowym Oddziale w M. Kolejnym pismem z 29 sierpnia 2016 r., skierowanym do Wójta Gminy P., Zarząd podtrzymał stanowisko zajmowane do tej pory oraz powołał się na art. 7 ust 1 u.d.p., w świetle którego do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. W związku z tym, zdaniem organu, de facto droga ta jest drogą gminną, bowiem korzystają z niej mieszkańcy gminy odnosząc bezpośrednie korzyści.
Zdaniem Wójta Gminy P. zarówno działka o nr [...], jak również działka o nr [....], obręb P., stanowią własność Skarbu Państwa (w tym uprawnienia właścicielskie przysługują odpowiednio Staroście M. oraz Marszałkowi Województwa W.). Nie sposób zatem "przekształcić" wskazanego odcinka drogi w drogę gminną, skoro omawiany teren nie jest własnością Gminy P. Nigdy nie została też podjęta uchwała o zaliczeniu wskazanej drogi do kategorii dróg gminnych.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Marszałek Województwa W. wniósł o uznanie Gminy P. jako właściwej do rozpoznania sprawy.
Podniósł przede wszystkim, analizując odpowiednie przepisy Prawa wodnego, że w stosunku do wód będących własnością Skarbu Państwa wykonuje on zadania zlecone Skarbu Państwa, dlatego jako uczestnik postępowania powinien być oznaczony jako Skarb Państwa - Marszałek Województwa W., reprezentowany przez Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Jeśli zaś chodzi o meritum sporu stwierdził – odwołując się do doktryny i orzecznictwa – że przepisy Prawa wodnego nie stoją na przeszkodzie, aby kto inny był właścicielem wody, a kto inny właścicielem urządzeń wodnych. W przypadku własności wód przepisy Prawa wodnego mają charakter lex specialis i wątpliwe jest, czy wszystkie zasady wynikające z prawa cywilnego można wprost przenosić na płaszczyznę regulacji Prawa wodnego. Własność wody nie przekłada się automatycznie na własność urządzeń wodnych. Przepisy ustawy Prawo wodne stwarzają prawną możliwość, aby inny podmiot był właścicielem wody, a inny właścicielem urządzeń wodnych.
Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. działając z upoważnienia Marszałka Województwa W., w myśl art. 11 ustawy Prawo wodne, reprezentuje Skarb Państwa wyłącznie w stosunku do wód. Wykonywanie uprawnień właścicielskich nie rozciąga się na urządzenia wodne zlokalizowane na tych wodach, a tym bardziej dróg lub mostów biegnących nad tymi wodami, bowiem własność gruntu pod urządzeniem wodnym nie określa właściciela samego urządzenia.
W związku z powyższym ZMiUW uważa, że spór kompetencyjny został przez Gminę P. wszczęty niezasadnie, gdyż to Gmina P. jako właściciel drogi i przepustu nad rzeką D. jest zobowiązana do dokonywania wszelkich czynności związanych z tą budowlą. Nie ma znaczenia, czy droga jest obecnie uznana za drogę gminną, jeżeli jest położona na terenie gminy i służy mieszkańcom gminy, to Rada Gminy P. powinna podjąć stosowną uchwałę i zaliczyć ją do dróg gminnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej, przy czym właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny).
Spór może powstać w sprawie z zakresu administracji publicznej, załatwianej przez organ administracji. W orzecznictwie podkreśla się, że spór ma miejsce w takiej sytuacji prawnej, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r., II OW 79/05, ONSAiWSA 2006/3/75). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 4 p.p.s.a. ma zastosowanie również w sprawach, w których podejmowane są czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r., II OW 60/05, ONSAiWSA 2006/4/97). K. Defecińska-Tomczak w aprobującej glosie do tego postanowienia podkreśliła m.in., że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne. "Jedynie dopatrzenie się funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a." (K. Defecińska-Tomczak, glosa do postanowienia NSA z 14 grudnia 2005 r., II OW 60/05, OSP 2007, z. 7–8, s. 488 i n.). Pogląd ten należy w całości podzielić.
W niniejszej sprawie wnioskodawca nie wykazał, że istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej, i to w takiej formie, która podlega kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne. Naprawa przepustu na działce nr [...] (lub na działce nr [...], gdyż okoliczność ta nie jest bezsporna), jest czynnością faktyczną, która nie mieści się w żadnej z prawnych form działania administracji, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrolowanych przez sąd administracyjny. Brak działań naprawczych w stosunku do wspomnianego przepustu może rodzić ewentualną odpowiedzialność odszkodowawczą po stronie podmiotu zobowiązanego do naprawy, lecz wszystko to nie mieści się w pojęciu sprawy administracyjnej.
W tym stanie rzeczy należało uznać, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest niedopuszczalny i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a.