Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 26 września 2016 r. Powiat Cieszyński zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Powiatem Rypińskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego A.Ś. umieszczonego w rodzinnej zastępczej.
W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Cieszynie z dnia 12 kwietnia 2016 r (sygn. akt: III Nsm 127/16), małoletni A.Ś. został umieszczony w niespokrewnionej (niezawodowej) rodzinie zastępczej w osobach Państwa A. i R.K. zam, [..].
Zastępca Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Cieszynie przyznał ww. rodzinie zastępczej świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka A.Ś w łącznej wysokości 1 407,52 zł.
W toku prowadzonego postępowania Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Cieszynie, ustalił, iż rodzice biologiczni mał. A.S. mieszkają w [..], ul. [..] (ww. adres zamieszkania rodziców biologicznych wskazał także Sąd Rejonowy w Cieszynie), a także, że dziecko A.Ś. wraz z matką K.Ś. posiada zameldowanie na pobyt stały w [..].
Uwzględniając powyższe na podstawie art. 191 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej pismem z dnia 2 czerwca 2016 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Cieszynie poinformowało Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w [..] o umieszczeniu małoletniego A.Ś. w rodzinie zastępczej w osobach Państwa A. i R.K., zamieszkałych w [..] ul. [..], wzywając jednocześnie Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w [..] do zawarcia porozumienia, określającego wysokość i warunki zwrotu wydatków poniesionych na utrzymanie ww. dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej, funkcjonującej na terenie powiatu cieszyńskiego, jako właściwego z uwagi na miejsce zamieszkania rodziców mał. A.Ś. oraz miejsca jego zameldowania.
Dalej organ wskazał, iż wyżej wymieniona ustawa nie zawiera definicji pojęcia "miejsca zamieszkania", a zatem należy się odnieść do przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny. Wedle art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Inaczej przestawia się sytuacja, gdy chodzi o określenie miejsca zamieszkania dzieci pozostających pod władzą rodzicielską. Tu zastosowanie znajduje art. 26 k.c., w takim przypadku miejscem zamieszkania dziecka, jest miejsce zamieszkania rodziców i to bez względu na to czy dana osoba w tej miejscowości przebywa.
Organ podkreślił, iż z uwagi na fakt, że władza rodzicielska przysługiwała przed umieszczeniem w pieczy zastępczej obojgu rodzicom, właściwość powiatu w stosunku do dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej należy oceniać ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, które jest pochodną miejsca zamieszkania jego biologicznych rodziców, zaś bez znaczenia pozostaje tu rzeczywiste miejsce pobytu tego dziecka, ponieważ znajdzie tu zastosowanie art. 26 § 2 k.c. i jako miejsce zamieszkania mał. A.Ś. należy wskazać [..], jako pochodnego wobec miejsca zamieszkania jego matki i ojca.
W odpowiedzi na wniosek Powiat Rypiński podniósł, że mał. A.Ś. urodził się 9 lutego 2015 r. w Cieszynie. Jak wynika ze złożonego przez p. K.S. (matkę biologiczną A.Ś.) oświadczenia, po urodzeniu chłopca zostawiła go w szpitalu pod opieką p. K. zamieszkałych w [..] w celu adoptowania dziecka przez małżonków. Kolejnym dowodem wskazującym na fakt, zamieszkiwania dziecka przed umieszczeniem w pieczy zastępczej na terenie Powiatu Cieszyńskiego jest korzystanie przez dziecko z podstawowej opieki zdrowotnej.
W ocenie organu, fakt, iż ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, nie może prowadzić - jak ma to miejsce obecnie, do faktu, iż Powiat Rypiński będzie ponosił koszty związane z pobytem dziecka: A.Ś. w rodzinnej pieczy zastępczej, choć jak wskazują na to wszystkie przedstawione powyżej dowodu, małoletni A.Ś. nigdy nie zamieszkiwał ze swoimi rodzicami biologicznymi, a co ważniejsze urodził się w Cieszynie i to Sąd Rejonowy w Cieszynie wydawał wszelkie postanowienia w sprawie chłopca zgodnie z jego miejscem zamieszkania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Powiatem Cieszyńskim a Powiatem Rypińskim jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych powiatów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego A.Ś. umieszczonego w rodzinnej zastępczej.
Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 135 ze zm.): "w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w tym przedmiocie reguluje nie ustalenie organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną - wypłaty.
Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny.
Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej oraz wyrok NSA z 4 kwietnia 2013., I OSK 126/13).
Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z kolei z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy.
Z akt sprawy wynika, że małoletni A.Ś. jest zameldowany na pobyt stały w [..], ul. [..]. Do dnia wydania przez Sąd Rejonowy w Cieszynie postanowienia z dnia 12 kwietnia 2016 r., III Nsm 127/16, o umieszczeniu małoletniego w niespokrewnionej rodzinie zastępczej u państwa K., pełnię władzy rodzicielskiej nad nim sprawowali biologiczni rodzice – K. i K.Ś., których ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały w Polsce był [..]. Z akt sprawy wynika również, że małoletni od urodzenia nie przebywał u biologicznych rodziców.
W tym miejscu należy pokreślić, że ustalenie powiatu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka wymaga wyjaśnienia dwóch kwestii - umieszczenia w rodzinie zastępczej po raz pierwszy oraz miejsca zamieszkania dziecka przed tym umieszczeniem.
Umieszczenie w rodzinie zastępczej następuje na podstawie prawomocnego orzeczenia o tymże umieszczeniu i samo w sobie pojęcie nie budzi wątpliwości. Bardziej kłopotliwe jest ustalenie miejsca zamieszkania. Pojęcie to wyjaśniają przytoczone powyżej przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców, zaś osoby pozostającej pod opieką miejsce zamieszkania opiekuna (art. 27 k.c.). Należy odróżnić faktyczne miejsce pobytu dziecka od miejsca jego zamieszkania w sensie prawnym, które w przypadku małoletniego stanowi domicilium necessarium, miejsce zamieszkania określone ustawowo w zależności od miejsca zamieszkania innych osób, bez związku z rzeczywistym miejscem pobytu dziecka. Nawet zameldowanie dziecka u innych osób odnosi się tylko do miejsca jego faktycznego pobytu, ale nie zmienia miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 26 k.c. w miejscowości, w której mają miejsce zamieszkania jego rodzice.
Argument faktycznego pobytu małoletniego od urodzenia w szpitalu pod opieką państwa Kustra jeszcze przez orzeczeniem sądu o umieszczeniu go w rodzinie zastępczej nie ma zatem znaczenia i nie rozstrzyga o prawnym miejscu zamieszkania dziecka. Prawnym miejscem zamieszkania małoletniego przed jego umieszczeniem po raz pierwszy w rodzinie zastępczej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Cieszynie, było zatem miejsce zamieszkania jego biologicznych rodziców, którzy mieli miejsce zamieszkania, w rozumieniu art. 25 k.c., w [..], a co za tym idzie z mocy art. 26 § 1 k.c. miejscem zamieszkania małoletniego było również to miasto. Jakkolwiek przed wydaniem postanowienia o umieszczeniu małoletniego w rodzinie zastępczej przebywał on w szpitalu w Cieszynie, to jednak miało to miejsce przed ograniczeniem władzy rodzicielskiej rodziców i przed ustanowieniem rodziny zastępczej w osobach państwa K..
W takiej sytuacji faktycznej należało uznać, że miejscem zamieszkania A.Ś. przed umieszczeniem go po raz pierwszy w rodzinie zastępczej było miejsce zamieszkania w Polsce jego rodziców, a zatem miasto [..]. Tym samym na podstawie art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, organem właściwym do rozpoznania sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego umieszczonego w rodzinnej pieczy zastępczej jest Powiat Rypiński.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.