Uzasadnienie
Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: OPS) w W., działając z upoważnienia Burmistrza W., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy W. a Prezydentem Miasta Ś., w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. P. (dalej: wnioskodawczyni) o skierowanie do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wskazano, że do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: MOPS) w Ś. wpłynęło podanie wnioskodawczyni, zameldowanej w Ś., o umieszczenie jej w Domu Pomocy Społecznej w B. wraz z oświadczeniem siostry, iż dom w którym zamieszkiwała wnioskodawczyni był jej własnością i został sprzedany, a siostra została z niego wymeldowana. Z dalszej części oświadczenia wynika, że wnioskodawczyni została zameldowana w Ś., gdyż potrzebowała meldunku celem umieszczenia jej na oddziale rehabilitacyjno – leczniczym w G. Nadto zdaniem siostry wnioskodawczyni, zainteresowana nie zamieszkiwała w Ś. ani jednego dnia i nie łączą jej z tym miastem żadne sprawy życiowe poza meldunkiem, który jest jedynie formalnością. Organ wskazał, iż MOPS w Ś. oparł się jedynie na powyższym oświadczeniu, uznając za właściwy do rozpatrzenia podania OPS w W., który pismem z dnia 30 sierpnia 2016 r. zwrócił do MOPS w Ś. otrzymane podanie.
W piśmie przewodnim organ podkreślił, że wnioskodawczyni posiada zameldowanie stałe pod adresem ul. [...] w Ś., a z gminy W. została wymeldowana w styczniu 2015 r., gdyż dom, w którym była zameldowana został sprzedany. Pismem z dnia 23 września 2016 r. MOPS w Ś., w odpowiedzi na wspomniane pismo podkreślił, że zgodnie z utartą literaturą pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości, pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania, natomiast zameldowanie służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała.
Wobec powyższego zameldowanie stałe w Ś. musiało nastąpić po spełnieniu powyższych przesłanek, a fakt zamieszkiwania musiał zostać potwierdzony przez najemcę bądź właściciela lokalu, w którym nastąpiło owe zameldowanie. W związku z powyższym zameldowanie wnioskodawczyni pod powyższym adresem potwierdziło fakt jej zamieszkiwania w tym miejscu. Dodatkowo organ podkreślił, że wnioskodawczyni obecnie przebywa w Niepublicznym Zakładzie Opiekuńczo – Leczniczym w G. W związku z powyższym Gmina W. przestała być miejscem koncentracji jej interesów życiowych, ponieważ nie mieszka już na terenie tej gminy, dlatego też organ uznał się za niewłaściwy do załatwienia sprawy.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Ś. podkreślił, że po wpłynięciu przedmiotowego wniosku poczynił ustalenia dotyczące miejsca stałego zameldowania wnioskodawczyni w Ś.. Dodatkowo, zgodnie z oświadczeniem siostry, nigdy faktycznie tam nie zamieszkiwała, a przed umieszczeniem w NZOL w G. przez wiele lat faktycznie przebywała w C. Nadto fakt zameldowania siostry w jej mieszkaniu w Ś. tłumaczyła faktem łatwiejszego umieszczenia w placówce rehabilitacyjnej. Zdaniem organu w niniejszej sprawie znamienny jest fakt, że pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości z zamiarem stałego przebywania, natomiast wnioskodawczyni nigdy nie zamieszkiwała w Ś., co zostało potwierdzone stosownym oświadczeniem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.).
W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku J. P. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2016 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016, poz 930), zwanej dalej u.p.s., w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej, właściwym do jej rozstrzygnięcia jest organ gminy miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.s. stanowi, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania".
W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 z późn. zm.). Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. Przez zamiar w szczególności należy rozumieć wolę wewnętrzną, ujawnianą np. w oświadczeniach osoby zainteresowanej. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania.
Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09). W przypadku natomiast osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.).
W zawisłej sprawie nie bez znaczenia pozostaje fakt, że wnioskodawczyni nie posiada własnego mieszkania. Jednocześnie wypada odnotować, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż de facto nie miała możliwości zamieszkiwania w miejscu zameldowania. Dodatkowo wyjaśnić należy, że NZOL w G., gdzie obecnie przebywa wnioskodawczyni, także nie jest lokalem mieszkalnym, ani nie może być uznany za miejsce zamieszkania z zamiarem stałego pobytu w rozumieniu art. 25 k.c. Placówka ta jest bowiem zakładem leczniczym, w której pobyt ma na celu leczenie, a więc jest z założenia pobytem jedynie czasowym i nie służy celom mieszkalnym a leczniczym.
W przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się zatem jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioskodawczynię należy uznać za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Jest ona osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym, posiadającą stałe zameldowanie w lokalu, w którym w chwili obecnej nie ma możliwości zamieszkania.
Konsekwencją powyższego jest uznanie, że w świetle art. 101 ust. 2 u.p.s. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta Ś. - jest to bowiem gmina ostatniego miejsca zameldowania wnioskodawczyni na pobyt stały.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 p.p.s.a., jako organ właściwy do załatwienia sprawy wskazał Prezydenta Miasta Ś..