Uzasadnienie
Pismem z [...] września 2020 r., Burmistrz Miasta i Gminy W. (Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w W.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Wójtem Gminy S. (Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w S.) poprzez wskazanie Wójta Gminy S. jako właściwego do prowadzenia sprawy z wniosku K. B. z [...] maja 2020 r. o umieszczenie w domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku Burmistrz stwierdził, że wnioskiem z [...] maja 2020 r. K. B. wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o umieszczenie jej w Domu Pomocy Społecznej w W. Zawiadomieniem z [...] czerwca 2020 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S. przekazał sprawę do GOPS w W. Po przeprowadzeniu postępowania i przeanalizowaniu sprawy GOPS w W. przyjął, że jest niewłaściwy w sprawie, a właściwość miejscowa w realiach niniejszej sprawy należy do GOPS w S. Z tego względu [...] lipca 2020 r. zwrócił wniosek K. B. o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej w W. oraz podanie o wycofanie wniosku z [...] lipca 2020 r. do GOPS w S. Pismem z [...] sierpnia 2020 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S. ponownie przekazał sprawę do GOPS w W., uznając się za niewłaściwy w sprawie. Ponieważ oba organy uważają się za niewłaściwe do rozstrzygnięcia sprawy, celowym i koniecznym jest rozstrzygnięcie sporu o właściwość.
W ocenie organu występującego z niniejszym wnioskiem, właściwym do rozpatrzenia sprawy K. B. powinien być Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S. W pierwszej kolejności Burmistrz zwrócił uwagę na okoliczność, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a miejsce zamieszkania określa się na podstawie Kodeksu cywilnego. Wszelkie okoliczności wskazują, że miejscem zamieszkania K. B. jest Gmina S. Zgodnie z normą zawartą w art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że istnieją dwa integralnie złączone składniki miejsca zamieszkania: obiektywny, czyli pobyt stały w danej miejscowości (corpus) oraz subiektywny w postaci uzewnętrznionego zamiaru, woli tego pobytu (animus). Dopiero łączne występowanie tych składników pozwala wskazać daną miejscowość jako centrum życiowej aktywności osoby, w którym koncentrują się jej interesy osobiste i majątkowe.
Dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy zatem samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas. Dzieje się tak, ponieważ miejsce zamieszkania osoby fizycznej to miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Pobyt zwykły wystąpić może także jako samodzielny element, niestatuujący miejsca zamieszkania, kiedy osoba fizyczna przebywa w danej miejscowości przez dłuższy czas i prowadzi tam aktywną działalność życiową, ale jednak nie ma lub nie uzewnętrznia zamiaru związania się na stałe z daną miejscowością.
W związku z powyższym, nawet długotrwała przerwa w przebywaniu, spowodowana szczególnymi okolicznościami, takimi jak odbywanie kary pozbawienia wolności, odbywanie leczenia, powołanie do służby wojskowej czy podjęcie studiów w innej miejscowości, nie zmienia miejsca zamieszkania w znaczeniu prawnym.
Burmistrz podkreślił, że w doktrynie dokonuje się rozróżnienia pojęcia "zamieszkanie" (domicilium, domicyl) od pojęcia "pobyt", oznaczającego fizyczne przebywanie w danym miejscu, bez ustalenia jednak zamiaru stałego pobytu. O ile więc w przypadku K. B. można mówić, że w chwili obecnej jej pobyt ma miejsce na terenie Gminy W., o tyle z pewnością jej miejsce zamieszkania nadal znajduje się na terenie Gminy S. Wobec tego wnioskodawczyni nadal ma miejsce zamieszkania na terenie Gminy S. Poza tym, na terenie Gminy S. znajduje się jej miejsce stałego zameldowania, które choć samodzielnie nie konstytuuje miejsca zamieszkania osoby fizycznej, to z pewnością w razie wątpliwości jest istotną okolicznością, którą należy brać pod uwagę przy określeniu miejsca zamieszkania. Istotny jest również fakt, że sama K. B. traktuje S. jako swoje miejsce zamieszkania, składając w tamtejszym GOPS podanie o umieszczenie w DPS.
Wreszcie, jak wskazano wyżej, miejsca zamieszkania na terenie Gminy S. nie niweczy fakt czasowego aktualnego przebywania wnioskodawczyni w Domu Pomocy Społecznej w W. K. B. przebywa w W. czasowo, w związku z leczeniem. Centrum jej interesów życiowych i osobistych pozostało w miejscowości S. Czasowe przebywanie w W. nie zmieniło więc jej miejsca zamieszkania.
Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie, w ocenie Burmistrza ma okoliczność, że według posiadanych informacji wnioskodawczyni zameldowana jest na stałe na terenie Gminy S. Zgodnie z powszechnie panującym w judykaturze zapatrywaniem, samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego, niejednokrotnie jednak stanowić będzie cenną wskazówkę przy ocenie istnienia przesłanek art. 25 k.c.
W tym kontekście Burmistrz zauważył, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności obywatel polski przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany wykonywać obowiązek meldunkowy określony w ustawie. Równocześnie można mieć jedno miejsce pobytu stałego. Definicję pobytu stałego zawiera przepis art. 25 ust, 1 ustawy o ewidencji ludności, zgodnie z którym pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Pobytem czasowym jest przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem (art. 25 ust. 2 ustawy).
Ponadto, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, obywatel polski przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany zameldować się w miejscu pobytu stałego lub czasowego najpóźniej w 30 dniu, licząc od dnia przybycia do tego miejsca. Skoro zatem wnioskodawczyni posiada zameldowanie na pobyt stały na terenie Gminy S., jest to dodatkowy argument przemawiający za tezą, że jej miejsce zamieszkania nie znajduje się w W. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, pismem z [...] października 2020 r., znak: [...], Wójt Gminy S. stwierdził, że w sprawie ustalono następujący stan faktyczny.
K. B. jest zameldowana w S. ul. [...], jednak od [...] listopada 2019 r. mieszka w Domu Pomocy Społecznej w W. Jest to miejsce zamieszkania wnioskodawczyni, ponieważ Dom Pomocy Społecznej w W. jest głównym ośrodkiem jej działalności i tam koncentruje swoje aktualne centrum życiowe oraz załatwia osobiste sprawy w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 25 k.c. Biorąc pod uwagę powyższe, Gmina W., na terenie której znajduje się Dom Pomocy Społecznej, jest gminą zamieszkania wnioskodawczyni.
W ocenie Wójta należy więc uznać, że organem właściwym w sprawie jest Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w W. W niniejszej sprawie niesporne jest, że wnioskodawczyni zameldowana jest na pobyt stały w miejscowości S. Osiedle, ale nie mieszka w miejscu stałego zameldowania. Sama zainteresowana wyraża też chęć "dalszego pobytu" w DPS i nie chce wrócić do miejscowości, w której jest zameldowana. Wójt wskazał, że powyższe wynika z tego, że wnioskodawczyni nie miała w miejscu zameldowania dostatecznej opieki, ponieważ jeden z synów zamieszkuje w B., a drugi poza granicami kraju (w K.). Wnioskodawczyni wyraziła też wprost chęć stałego pobytu w Domu Pomocy Społecznej.
Powyższe okoliczności świadczą o tym, że aktywność życiowa wnioskodawczyni skoncentrowana jest obecnie w W., gdzie przebywa, a takie przebywanie ma cechy założenia we wskazanym mieście ośrodka jej osobistych i emocjonalnych spraw oraz czyni Gminę W. aktualnym miejscem jej zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 25 k.c. Bez znaczenia dla ustalenia miejsca zamieszkania był przy tym, zdaniem Wójta, dotychczasowy sposób przyjęcia jej do DPS, który nastąpił na podstawie umowy cywilno-prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej kompetencji do rozpoznania wniosku K. B. z [...] maja 20020 r. i ewentualnego umorzenia postępowania wobec cofnięcia powyższego wniosku pismem z [...] lipca 2020 r.
Stosownie do brzmienia art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej jako: "u.p.s.") decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.
Z kolei w myśl art. z art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ponieważ ustawa o pomocy społecznej nie definiuje "miejsca zamieszkania", należy odnieść się w tej kwestii do przepisów ogólnych Kodeksu cywilnego. I tak, zgodnie z brzmieniem art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm. – dalej jako: "k.c.") miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania w świetle art. 25 k.c. decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie.
O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (zob. postanowienie NSA z 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i postanowienie NSA z 27 czerwca 2013 r., sygn.. akt I OW 41/13 – postanowienia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: "CBOSA"). W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (zob. postanowienie NSA z 2 września 2009 r., sygn.. akt I OW 85/09, CBOSA).
Jest niesporne w niniejszej sprawie, że K. B. (lat 72) [...] listopada 2019 r. zamieszkała w Domu Pomocy Społecznej w W. na podstawie umowy cywilno-prawnej. Ma tam zapewnioną opiekę lekarską. Jak wynika z zaświadczenia lekarskiego z [...] czerwca 2020 r. K. B. jest osoba leżącą, porusza się na wózku inwalidzkim, wymaga całodobowej opieki osób trzecich. Choruje na chorobę Parkinsona, nadciśnienie tętnicze, niewydolność krążenia i niewydolność układu moczowego. Wymaga systematycznego przyjmowania leków i rehabilitacji.
Wcześniej mieszkała w mieszkaniu syna B. B., w S. ul. [...], gdzie jest zameldowana. Jak wynika z wywiadu środowiskowego z [...] czerwca 2020 r. syn B. nie może się nią opiekować, gdyż przebywa w K.. Drugi syn, M. B., mieszka w B. We wniosku z [...] maja 2020 r. o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej w W. K. B. wskazała, że zaaklimatyzowała się w tej placówce, ma tu zapewnioną rehabilitację. Poznała innych pensjonariuszy oraz personel i bardzo chciałaby tam pozostać. Zarówno we wniosku z [...] maja 2020 r., jak i w podaniu z [...] lipca 2020 r. wnioskodawczyni jako miejsce swojego zamieszkania wskazała W. Tym samym W. stanowi obecnie miejsce zamieszkania K. B. w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 25 k.c. Dlatego organem właściwym do rozpatrzenia jej wniosku i podania z [...] lipca 2020 r. jest Burmistrz Miasta i Gminy W. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji