Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] października 2018 r. Powiat N. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Miastem W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich L.P. oraz M.P., umieszczonych w spokrewnionej rodzinie zastępczej.
W uzasadnieniu powyższego wniosku, Powiat N. wskazał, że na mocy postanowienia z dnia [...] stycznia 2018 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...], Wydział Rodzinny i Nieletnich nakazał w trybie natychmiastowym umieścić małoletnie rodzeństwo L.P., ur. [...] r. oraz M.P., ur. [...] r. w spokrewnionej rodzinie zastępczej u państwa K. i K.P. zamieszkałych w T., ul. [...]. K.P., który jest przyrodnim bratem małoletnich dzieci, mając na względzie dobro rodzeństwa przejął wraz z żoną K.P. bezpośrednią opiekę nad nimi.
Powołując się na art. 26 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. 2018 poz.1025 ze zm.), dalej jako "k.c.", Powiat N. wskazał, że miejscem zamieszkania rodzeństwa P. było miejsce zamieszkania ich matki, tj. [...], ul. [...], zaznaczając przy tym, że dzieci, do czasu ich umieszczenia w pieczy zastępczej, pozostawały pod wyłączną władzą rodzicielską matki biologicznej.
Biorąc powyższe pod uwagę, PCPR w T. pismem z dnia [...] lutego 2018 r., zwróciło się do [...] Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z wnioskiem o zawarcie porozumienia w przedmiocie umieszczenia i ponoszenia wydatków z tytułu utrzymania małoletniego rodzeństwa pochodzącego z [...], a obecnie zamieszkałego w spokrewnionej rodzinie zastępczej na terenie Powiatu N. Ostatecznie [...]Centrum Pomocy Rodzinie w odpowiedzi na pismo PCPR w T. z dnia [...] marca 2018 r., poinformowało, że prowadzi w tej sprawie dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Następnie Powiat N. zaznaczył, iż w dniu [...] sierpnia 2018 roku, PCPR w T. otrzymało pismo WCPR z dnia [...] sierpnia br. informujące, że postępowanie wyjaśniające trwające blisko 6 miesięcy nie zostało jeszcze zakończone.
Zdaniem Powiatu N. powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na utrzymanie dzieci w rodzinie zastępczej jest Miasto W., przy czym w przypadku odmiennego stanowiska rolą i zadaniem WCPR było dowieść, że jest inaczej.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Miasto W. wniosło o rozpatrzenie wniosku i wskazanie, że powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie L. i M.P. umieszczonych w rodzinie zastępczej, jest Powiat N. W uzasadnieniu Miasto, powołując się na art. 191 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2018 r. poz. 998, ze zm.), dalej jako "u.w.r." oraz art. 26 § 1 i art. 25 k.c. wskazało, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. W nawiązaniu do powyższego wskazało na szereg poczynionych ustaleń faktycznych, m.in., że z pisma Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2018 r. wynikało, że matka małoletnich Z.L. nie mieszka pod wskazanym adresem [...], ul. [...], od stycznia 2017 r. oraz od stycznia 2017 r. nie korzysta z pomocy ośrodka.
Ponadto Z.L. w styczniu 2017 r. zwróciła się z wnioskiem dotyczącym pobierania świadczenia wychowawczego na terenie T. oraz że pobierała świadczenia wychowawcze do [...] lipca 2016 r. Nadto w okresie od października 2015 r. złożyła deklarację do lekarza podstawowej opieki zdrowotnej do [...]., ul. [...], T. Także M.P. oraz L.P. zostali zgłoszeni do lekarza podstawowej opieki zdrowotnej do ww. świadczeniodawcy - pod adresem T., ul. [...]. Z poczynionych ustaleń wynikało także, że Z.L. zameldowana była na pobyt czasowy w [...] w okresie od 3 grudnia 2015 r. do 15 listopada 2016 r. oraz że w tym właśnie okresie (2015/2016) zamieszkiwała na terenie Miasta T. Natomiast do lipca 2016 r. Z.L. mieszkała na terenie S., a ubezpieczeniu jako pracownik wykonujący pracę w [...] podlegała tylko do stycznia 2017 r. Od marca 2018 r. Z.L. wykonywała pracę na rzecz przedsiębiorcy mającego adres siedziby R., ul. [...], powiat [...]. Wskazano, że Ośrodek Pomocy Społecznej w T. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. potwierdzał fakt zamieszkiwania na terenie T. i pobierania świadczenia przez Z.L. do [...] lipca 2016 r.
W ocenie odpowiadającego na wniosek, nie można przyjąć, by przed wydaniem postanowienia o umieszczeniu M. i L.P. ich matka mieszkała na terenie W., jak też by miała zamiar przebywać w W. pod wskazanym adresem w sposób trwały. Z uwagi na fakt, że M. i L.P. zameldowani są na pobyt stały pod adresem S., ul. [...] tj. na terenie powiatu N., powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na ich opiekę i wychowanie jest Powiat N. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Powiatem N. a Miastem W. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich LP. oraz M.P., umieszczonych w spokrewnionej rodzinie zastępczej.
Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 u.w.r. Zgodnie z jego treścią, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3).
Należy także zaznaczyć, iż ustawa posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy.
W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należy wskazać, że umieszczenie małoletnich w pieczy zastępczej nastąpiło na mocy postanowienia z dnia [...] stycznia 2018 r., sygn. akt [...] Sądu Rejonowego [...].
Na marginesie należy również wskazać, że art. 34 przewiduje dwie formy pieczy: rodzinną i instytucjonalną. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, "pojęcie rodzinnej pieczy zastępczej obejmuje swoim zakresem następujące rodzaje rodzin zastępczych: rodziny zastępcze spokrewnione, rodziny zastępcze niezawodowe oraz rodziny zastępcze zawodowe. W ramach tej ostatniej grupy rodzin można wyodrębnić rodziny zastępcze zawodowe pełniące funkcję pogotowia rodzinnego i rodziny zastępcze zawodowe specjalistyczne. Obok wymienionych rodzin zastępczych pojęcie rodzinnej pieczy zastępczej obejmuje również rodzinny dom dziecka. Rodzinny dom dziecka zaliczony został do rodzinnych form pieczy zastępczej, jednakże jest to instytucja, która w rzeczywistości łączy obie wyodrębnione formy pieczy zastępczej, ponieważ dostrzec można w niej elementy charakterystyczne dla pieczy rodzinnej w sensie ścisłym, jak również zauważalne są w jej funkcjonowaniu cechy przynależne formom instytucjonalnym.
Do zaliczenia rodzinnego domu dziecka do form rodzinnej pieczy zastępczej skłania to, że jest on prowadzony przez rodzinę lub osobę spełniającą wymogi do pełnienia funkcji rodziny zastępczej" (S. Nitecki, Komentarz do art. 34 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, LEX 2018). Zgodnie z art. 35 powołanej ustawy, umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz art. 35a, art. 58 ust. 1 pkt 2 i 3 i art. 103 ust. 2 pkt 2 i 3. Ustawodawca jednocześnie przewidział formy pieczy zastępczej o charakterze tymczasowym.
W tym miejscu ustalenia wymaga gdzie znajdowało się miejsce zamieszkania małoletnich przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej tj. przed dniem [...] stycznia 2018 r. Przy czym u.w.r. nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 26 § 2 k.c.. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. W sprawie nie budzi wątpliwości, że małoletni przed umieszczeniem ich w pieczy zastępczej przebywali razem z matką. Stąd jej miejsce zamieszkania było miejscem zamieszkania małoletnich. Z art. 25 k.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08 i z dnia 2 września 2009r. sygn. akt I OW 85/09, publ. CBOSA).
Jednakże w okresie umieszczenia małoletnich w pieczy zastępczej, które do tego czasu pozostawały pod wyłączną władzą rodzicielską matki biologicznej, na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów, nie można ustalić jednoznacznie ustalić w tym okresie miejsca zamieszkania ich matki – Z.L.
Z poczynionych w sprawie ustaleń wynikało bowiem, że w okresie od października 2015 r. kobieta złożyła deklarację do lekarza podstawowej opieki zdrowotnej w T. W okresie od 3 grudnia 2015 r. do 15 listopada 2016 r. zameldowana była na pobyt czasowy w W., przy czym jednocześnie do 30 lipca 2016 r. pobierając świadczenia wychowawcze na terenie T., a nadto również do lipca 2016 r. mieszkała na terenie S. Kolejno organy ustaliły, iż od stycznia 2017 r. kobieta nie zamieszkiwała w W., a od marca 2018 r. wykonywała pracę na rzecz przedsiębiorcy w R., powiat [...].
Zgodnie z przywołanym powyżej art. 191 ust. 2 u.w.r., jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. W niniejszej sprawie miejsce zameldowania dzieci na pobyt stały również nie jest znane. Okoliczności te wyczerpują możliwość zastosowania reguły określonej w art. 191 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej.
W świetle podniesionych wyżej okoliczności uznać należało, że powiatem właściwym do poniesienia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich L.P. oraz M.P., umieszczonych w spokrewnionej rodzinie zastępczej, jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu ich w pieczy zastępczej. Zatem w niniejszej sprawie, na podstawie art. 191 ust. 3 ustawy, powiatem właściwym w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie ww. dzieci jest Miasto W. (na prawach powiatu).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 191 ust. 3 u.w.r. postanowił jak w sentencji.