Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 31 października 2014 r. Prezydent m. st. Warszawy, reprezentowany przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej [...] (dalej Dyrektor OPS), zastępowany przez radcę pr. M. D., wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Prezydentem [...], a Wójtem Gminy [...], reprezentowanym przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z siedzibą w [...] (dalej Kierownik OPS) w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. L. o udzielenie pomocy w formie zasiłku okresowego; wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postanowieniem z 22 października 2014 r. nr 2/2014 Wójt Gminy [...] na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazał do rozpoznania według właściwości Ośrodkowi Pomocy Społecznej [...] podanie A. L. o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego, wskazując, że właściwym do rozpoznania podania jest Prezydent [...].
Wskazano, że A. L. jest osobą bezdomną. Wynika to z faktu, że nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych i nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów – pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia wyłączone są pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób.
A. L. ostatni stały adres zameldowania posiadł w miejscowości [...] ul. [...] (od 6.3.1985 do 15.11.2011). Od 2 lipca 2014 r. przebywa w Centrum Pomocy [...] przy ul. [...] w [...]. Schronisko to przeznaczone jest do krótkotrwałego pobytu, a więc niniejszy pobyt nie można uznać za miejsce zamieszkania. Zdaniem Ośrodka Pomocy Społecznej [...] A. L. nie wykazał "wyraźnej woli" zamieszkania w [...]na stałe (k. 2-3 akt administracyjnych; k. 9-10 akt sądowych).
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Wójt Gminy [...], reprezentowany przez Kierownika OPS wskazał, że A. L. jest osobą bezdomną od 15 listopada 2011 r. i obecnie przebywa w [...] jest również zarejestrowany w Urzędzie Pracy w [...], ma prawo do ubezpieczenia zdrowotnego i podejmuje prace dorywcze. A. L. wprawdzie dokumentuje jako ostanie miejsce stałego zameldowania [...] ul. [...] lecz od trzech lat tam nie mieszka, nie jest zameldowany, nie posiada rodziny, nie posiada tam żadnego majątku, nic nie wiąże go ze [...]. Od 2011 r. jest osobą bezdomną i obecnie przebywa w [...]. A. L. rejestrując się w Urzędzie Pracy w [...], wykazał wolę stałego pobytu w [...] (k. 23 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 ppsa, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość między Prezydentem [...] a Wójtem Gminy [...], bowiem oba te organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku A. L. o przyznanie zasiłku okresowego. Wniosek niniejszy jest dopuszczalny, bowiem organy te nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
Przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163, dalej ups). Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ups, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 1 ups). Od powyższych zasad przewidziano wyjątki. Jeden z nich zawiera ust. 3 art. 101 ups, który stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie.
Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 ups, który wskazuje, że jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.
W świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 150, dalej opl), do którego odsyła art. 6 pkt 8 ups, pod pojęciem lokal mieszkalny należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że jest w niej niesporne, że ostatnim miejscem zameldowania A. L. na pobyt stały był [...], ul. [...], gdzie zamieszkiwał od 6 marca 1985 r. do 15 listopada 2011 r.
Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że A. L. przebywa na terenie [...], lecz nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Przebywa w schronisku, a więc jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ups, który stanowi, że za osobę bezdomną uważa się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
Bezdomność A. L. nie jest kwestionowana przez obie strony sporu o właściwość, dlatego w myśl art. 101 ust. 2 ups, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku A. L. w niniejszej sprawie jest Wójt Gminy [...], jako organ właściwy ze względu na ostatnie miejsce stałego zameldowania A. L. w [...]. Nie sposób bowiem uznać [...] za miejsce zamieszkania A. L., skoro formy pobytu wnioskodawcy w tym mieście spełniają ustawowe kryterium bezdomności określone w art. 6 pkt 8 ups. Z informacji pracownika Polskiego Komitetu Pomocy Społecznej [...] A. W. wynika, że A. L. do 31 października 2014 r. przebywał w [...] bez przerwy, a od 12 listopada 2014 r. nie pojawia się w tym Schronisku; pracownik [...] nie ma innych informacji o A. L. (k. 35, 36 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 101 ust. 2 ups uznał, że organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku A. L. jest Wójt Gminy [...], czyli organ gminy jego ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, że zainteresowany nie mieszka tam od 2011 r., a centrum życiowe na jakimś etapie bezdomności łączył z [...], bo co najmniej od 12 listopada 2014 r. już tego nie czyni.
Jedynie na marginesie należy wskazać, że począwszy od dnia 11 kwietnia 2011 r., na skutek zmiany art. 65 § 1 kpa (przepisem art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18 ze zm.), przekazanie sprawy do organu właściwego nie następuje postanowieniem (jak miało to miejsce do dnia 10 kwietnia 2011 r.), lecz zawiadomieniem (zwykłym pismem), które winno zawierać uzasadnienie.
Ponieważ postanowienie z [...] 2014 r. nr [...] Wójt Gminy [...] o przekazaniu sprawy w trybie art. 65 § 1 kpa, nadal jest w obrocie prawnym i wiąże organ, któremu sprawa ta została przekazana, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 188 w związku z art. 64 § 3 i art. 193 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, uchylił postanowienie z [...] 2014 r. nr [...] Wójt Gminy [...].
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa orzekł jak w punkcie 2 (drugim) postanowienia.
W sprawach o spór o właściwość brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz wnioskodawcy od Wójta Gminy [...], przeto wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych należało oddalić.