Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] października 2018 r. Prezydent Miasta S. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta S2, poprzez wskazanie Burmistrza Miasta S2 jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Z.S. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu powyższego wniosku, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm), dalej jako "u.p.s." oraz art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. 2018 poz.1025 ze zm.), dalej jako "k.c." wskazano, iż zgodnie z ustaleniami Z.S., mimo zameldowania w S., ul. [...], mieszka w S2. W dniu [...] lipca 2018 r. złożył on pisemne oświadczenie, w którym poinformował, że przeprowadza się na stałe do S2, ul. [...], gdzie będzie mieszkał u siostry. W związku z powyższym ośrodek w S. uchylił decyzję administracyjną, na podstawie której zainteresowany pobierał świadczenie z pomocy społecznej.
Ponadto ustalono, że od [...] sierpnia 2018 r. zainteresowany jest świadczeniobiorcą pomocy, za którego MOPS w S2 ma obowiązek opłacać składki zdrowotne. Tym samym, w ocenie wnioskodawcy, działający z upoważnienia Burmistrza Miasta S2, Kierownik MOPS w S2, poprzez przyznanie i wypłatę świadczenia z pomocy społecznej, uznał Burmistrza Miasta S2 za właściwy w sprawie.
Wobec powyższego, zdaniem wnioskodawcy, nie ma podstaw do twierdzenia, że właściwym do rozpoznania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest MOPS w S. W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz Miasta S2 wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta S. jako organu właściwego do rozpoznania przedmiotowego wniosku, a ponadto o zwrócenie się na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", do Sądu Rejonowego w S. I Wydział Cywilny z żądaniem udostępnienie odpisu prawomocnego wyroku w sprawie [...] o eksmisję Z.S. oraz dopuszczenie dowodu z dokumentu urzędowego - tj. przedmiotowego wyroku na okoliczność braku możliwości zamieszkiwania w lokalu w którym zameldowany jest Z.S.
W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, iż w jego ocenie właściwym miejscowo organem do rozpoznania wniosku Z.S. jest Prezydent Miasta S. Organ ten powołał się na art. 101 ust. 2 u.p.s. oraz art. 6 pkt 8 w/w ustawy, wskazując że w przedmiotowej sprawie zainteresowany Z.S. jest zameldowany na pobyt stały w S., jednakże w lokalu, w którym jest zameldowany nie ma możliwości zamieszkania z uwagi na orzeczoną prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w sprawie [...] eksmisję z przedmiotowego lokalu. Z decyzji uchylającej zasiłek stały wynika, że przebywa on w schronisku dla bezdomnych - Towarzystwo Pomocy im. [...].
Wobec tego Burmistrz uznał, iż spełnia on przesłankę uznania go za osobę bezdomną w rozumieniu ustawy. Tym samym okoliczność, że ostatnim miejscem pobytu Z.S. jest schronisko dla bezdomnych przesądza, iż jako osoba bezdomna, jego wniosek winien być rozpatrzony przez organ ostatniego zameldowania. Przy czym sam fakt tymczasowego - na okres leczenia czy rekonwalescencji - przebywania u siostry nie przesądza o jego miejscu zamieszkania w S2. Organ zwrócił też uwagę na oświadczenia siostry zainteresowanego, która wyraźnie podnosi, iż nie jest jej wolą zamieszkiwanie z bratem i niejako "przyjęcie" go do swojego domu.
Ponadto wskazał, iż w przypadku osoby bezdomnej, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się zatem jej zamiaru, co do stałego pobytu, lecz ustala jej status, a gminą właściwą do udzielenia świadczenia z pomocy społecznej jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako "p.p.s.a.", z zastrzeżeniem art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018 poz. 2096), dalej jako "k.p.a." - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Burmistrzem Miasta S2 jest sporem negatywnym o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku Z.S. o skierowanie go do domu pomocy społecznej.
Stosownie do treści art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takiej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy). Dla rozpoznania zaistniałego w sprawie sporu o właściwość podstawowe znaczenie ma treść przepisu art. 101 u.p.s., który stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Pojęcie osoby bezdomnej na użytek ustawy o pomocy społecznej definiuje art. 6 pkt 8 tej ustawy.
Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
Należy przy tym wskazać, iż u.p.s. nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów kodeksu cywilnego. Art. 25 k.c. przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania.
Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego.
W oparciu o zebrane w sprawie materiały uznać należy, że Z.S. jest osobą bezdomną w rozumieniu ustawy. Bezspornie nie ma bowiem możliwości zamieszkiwania w miejscu, w którym jest zameldowany na pobyt stały tj. w S., z uwagi na orzeczoną prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w sprawie [...] eksmisję z przedmiotowego lokalu. Dodatkowo przebywał w schronisku dla bezdomnych - Towarzystwo Pomocy im. [...]. Powyższego faktu nie zmienia również, jak słusznie wskazał Burmistrz Miasta S2, sam fakt tymczasowego przebywania u siostry w S2, która nie wyraża woli zamieszkania z zainteresowanym.
Ponadto zgodnie z ww. przepisami i ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem w przypadku osoby bezdomnej nie ma mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/06, z 4 lipca 2008 r., I OW 30/08, z 30 grudnia 2015, I OW 208/15 i z 19 kwietnia 2017 r., I OW 256/16). W związku z faktem, że niekwestionowanym przez organy ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały wnioskodawcy było miasto S. (ul. [...]), organem właściwym do rozpoznania jego wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej, na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s., jest Prezydent Miasta S. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia