Uzasadnienie
Wójt Gminy P. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T.I. o przyznanie zasiłku celowego oraz zasiłku okresowego.
W uzasadnieniu wniosku podał, że T.I. zamieszkuje w miejscowości [...] (Gmina G.) i nie jest osobą bezdomną w rozumieniu definicji osoby bezdomnej zawartej w art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."). Zgromadzona w sprawie dokumentacja wskazuje, że miejscem zamieszkania wnioskodawcy jest Gmina G., dlatego organem właściwym do rozpoznania wniosku o przyznanie w/w świadczeń jest Wójt Gminy G. (art. 101 ust. 1 u.p.s.).
Wójt Gminy G. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Wójta Gminy P. jako organu właściwego w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu odpowiedzi podał, że w przeprowadzonym rodzinnym wywiadzie środowiskowym ustalono, że T.I. jest osobą bezdomną, przebywa tymczasowo u znajomych w lokalu mieszkalnym na terenie Gminy G., pod adresem: [...]. Wnioskodawca złożył oświadczenie, że miejscowość Czechy nie jest jego centrum życiowym. Ostatnim miejscem zameldowania wyżej wymienionego na pobyt stały jest adres: [...], Gmina P. Dodatkowo w dniu 23 listopada 2021 r. T.I. złożył oświadczenie, w którym wskazał Gminę P. jako swoje centrum życiowe, złożył tam deklarację do lekarza POZ, a także wniosek o przyznanie lokalu socjalnego do Urzędu Gminy w P. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.
Z kolei z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm., dalej w skrócie "k.c.") wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że T.I. przybywa na terenie Gminy G. jedynie czasowo, nie łącząc z tym miejscem swojej przyszłości. Jako swoje centrum życiowe strona wyraźnie wskazuje Gminę P. Nie można także pominąć faktu, że na dzień złożenia wniosku wnioskodawca był osobą bezdomną w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z brzmieniem art. 6 pkt 8 u.p.s., osoba bezdomna to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za osobę bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie o pomocy społecznej przesłanki muszą występować kumulatywnie (łącznie). T.I. jest osobą bezdomną w rozumieniu w/w przepisu.
Tym samym w sprawie zastosowanie będzie miał art. 101 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ostatnie miejsce zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały to Gmina P., co czyni Wójta tej Gminy organem właściwym do rozpoznania wniosku strony o przyznanie zasiłku celowego oraz zasiłku okresowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych jest objęte właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy P. a Wójtem Gminy G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T.I. o przyznanie zasiłku celowego oraz zasiłku okresowego. Wniosek jest dopuszczalny, gdyż w/w organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
Przepisami określającymi właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej są art. 101 ust. 1 i 2 u.p.s. Stosownie do ich treści, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, w przypadku osoby bezdomnej, właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.
Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 611 ze zm.), przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje natomiast pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm., dalej w skrócie "k.c."). Z art. 25 K.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności.
Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09, publ. CBOSA).
Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało rozważyć, czy T.I. jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też jest osobą bezdomną.
Z akt sprawy wynika, że wyżej wymieniony nie ma aktualnego miejsca zameldowania na pobyt stały. Ostatnim miejscem jego zameldowania na pobyt stały jest [...], Gmina P. Wbrew twierdzeniu Wójta Gminy G., sam zainteresowany wskazuje, że jest osobą bezdomną i nie jest w stanie określić miejsca swojego centrum życiowego (pomimo deklaracji odnośnie lekarza POZ w P., a także wniosku do Urzędu Gminy w P. o przyznanie lokalu socjalnego), zaś pod adresem: [...] (Gminy G.) przebywa jedynie tymczasowo u znajomych, korzystając z ich gościnności (oświadczenia z dnia 25 października 2021 r. i z dnia 23 listopada 2021 r.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że T.I., ubiegający się o pomoc społeczną w postaci zasiłku celowego oraz zasiłku okresowego, nie ma miejsca zamieszkania, gdyż nie można ustalić, w której miejscowości ma on zamiar skoncentrować swoją aktywność życiową. Wnioskodawca nie dysponuje tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego, zaś jego jedynie okazjonalny i grzecznościowy pobyt w lokalu mieszkalnym u znajomych nie jest miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. Obecnie nie jest on także nigdzie zameldowany na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności.
W konsekwencji uznać należy, iż jest on osobą bezdomną. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do ustalenia organu właściwego na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s., zastosowanie znajdzie natomiast przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. Skoro zatem ostatnim miejscem zameldowania T.I. na pobyt stały był adres: [...], Gmina P., to organem właściwym do rozpoznania jego wniosku o przyznanie zasiłku celowego oraz zasiłku okresowego jest Wójt Gminy P. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.