Uzasadnienie
Wójt Gminy Zapolice w piśmie z 9 października 2023 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego między tym organem a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku A. A. o przyznanie świadczenia wychowawczego za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 30 czerwca 2021 r.
Wnioskodawca wskazał, że A. A. 11 maja 2023 r. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej (dalej "GOPS") w Zapolicach pismo z 10 maja 2023 r., zawierające m.in. wniosek o wydanie decyzji o przyznanie świadczenia wychowawczego za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. na małoletniego syna urodzonego [...] października 2018 r. (pkt 3 pisma). Zawiadomieniem z 9 czerwca 2023 r. sprawę przekazano do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "ZUS"), który w piśmie z 4 lipca 2023 r. poinformował, że organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Wójt Gminy Zapolice. ZUS jest organem właściwym do realizacji zadań wskazanych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", od 1 stycznia 2022 r., jednak warunkiem koniecznym do otrzymania świadczenia wychowawczego jest złożenie wniosku w formie elektronicznej.
Wniosek A. A. został ponownie przesłany do ZUS pismem z 21 sierpnia 2023 r. ze wskazaniem, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r. poz. 810 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.p.", postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego prowadzi oraz świadczenie to wypłaca Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zatem, wnioski złożone od 1 stycznia 2022 r. mogą być rozpatrywane wyłącznie przez ZUS.
ZUS, pismem z 1 września 2023 r., kolejny raz przekazał sprawę Wójtowi Gminy Zapolice zaznaczając, że wniosek, stosownie do treści art. 13 ust. 2 u.p.p., od 1 stycznia 2022 r. składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze
Odnosząc się do tego stanowiska, Wójt Gminy Zapolice podkreślił, że zgodnie z art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1981 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca", art. 10 ust. 1 u.p.p. otrzymał brzmienie "Postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego prowadzi oraz świadczenie to wypłaca Zakład Ubezpieczeń Społecznych.".
Ponadto, Wójt Gminy Zapolice wskazał na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2022 r. sygn. akt I OW 99/22, gdzie w podobnym stanie faktycznym uznano, że do sprawy wszczętej z wniosku złożonego po 1 stycznia 2022 r. należy stosować przepisy nowe.
W odpowiedzi, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o wskazanie Wójta Gminy Zapolice jako organu właściwego w sprawie.
ZUS pismem z 4 lipca 2023 r. poinformował Wójta Gminy Zapolice, że A. A. nie ubiegała się o świadczenie wychowawcze za okres świadczeniowy 2021/2022, Zakład realizuje zadania wskazane w ustawie od 1 stycznia 2022 r., a warunkiem otrzymania świadczenia wychowawczego jest złożenie wniosku z formie elektronicznej.
Zgodnie z przepisami ustawy zmieniającej, wnioski o świadczenie wychowawcze na okres świadczeniowy 2021/2022, złożone począwszy od 1 stycznia 2022 r. są przyjmowane i rozpatrywane przez ZUS. ZUS wypłaca świadczenie wychowawcze od pierwszego dnia miesiąca, w którym został złożony wniosek, czyli na bieżąco.
Jak wyjaśnił ZUS, A. A. zwróciła się do Wójta Gminy Zapolice z wnioskiem o wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego za okres od kwietnia 2021 r. do czerwca 2021 r. na rzecz małoletniego syna. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.p.p. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2021 r., wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze.
ZUS podkreślił, że wniosek A. A. został złożony w maju 2023 r., ale dotyczył okresu od kwietnia 2021 r. do czerwca 2021 r. Zatem, ZUS nie jest organem właściwym do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego za wskazany okres.
Dlatego też, zdaniem ZUS, organem właściwym do prowadzenia postępowania, z uwagi na zastosowanie art. 10 ust. 1 u.p.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2021 r. jest Wójt Gminy Zapolice.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów, o których mowa w art. 4 P.p.s.a., objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Jako spór kompetencyjny można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej sprawy administracyjnej.
Negatywny spór kompetencyjny dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. Organami pozostającymi w sporze są Wójt Gminy Zapolice oraz Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
W niniejszej sprawie spór koncentruje się wokół zagadnienia, czy dla określenia organu właściwego w sprawie znaczenie ma data złożenia wniosku przez A. A. (11 maja 2023 r.), czy okres, którego dotyczy wniosek (od 1 kwietnia 2021 r. do 30 czerwca 2021 r.).
Jak wynika z art. 10 ust. 1 u.p.p. w treści obowiązującej od 1 stycznia 2022 r., postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego prowadzi oraz świadczenie to wypłaca Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a wniosek składa się do ZUS (art. 13 ust. 2 u.p.p.). Wcześniej, wniosek należało złożyć w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze (art. 13 ust. 2 u.p.p. w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2022 r.). A. A. jako adres zamieszkania podała [...], [...] Zapolice, co oznacza, że gdyby wniosek został złożony do 31 grudnia 2021 r., właściwym w sprawie byłby Wójt Gminy Zapolice.
Jak wynika z pierwszych dwóch punktów wniosku A. A., domagała się ona wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych oraz świadczeń rodzinnych za okres od kwietnia 2021 r. do czerwca 2021 r. pobranych przez ojca dziecka (pkt 1), a także nakazania ojcu dziecka zwrotu pobranych nienależnie środków (pkt 2). W punkcie trzecim, wniosła o wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego oraz świadczeń rodzinnych za wskazany wyżej okres na rzecz małoletniego dziecka, wypłacanych do rąk matki. Zdaniem A. A., ojciec dziecka przyznał, że pobierał świadczenia, mimo że mu nie przysługiwały.
Należy więc podkreślić, że niniejsze postępowanie nie dotyczy kwestii rozpatrzenia sprawy o nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, ale "nowego" wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego za okres od kwietnia 2021 r. do czerwca 2021 r.
Mając do czynienia z wnioskiem złożonym po wejściu w życie ustawy nowelizującej, ale dotyczącym świadczenia sprzed wejścia w życie tej ustawy, w pierwszej kolejności należy wziąć pod uwagę przepisy intertemporalne zawarte w ustawie zmieniającej. Wynika z nich jednak, że dla ustawodawcy istotne było, jaki organ rozpatrywał sprawę, która jest w pewien sposób kontynuowana po 31 grudnia 2021 r.
Jak wskazano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Sejm IX Kadencji, druk nr 1530), "Rozwiązania proponowane w ramach ustawy o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (dalej nazywana ‘Ustawą Zmieniającą’) w żadnym stopniu nie ingerują w podstawy funkcjonowania świadczenia wychowawczego, nie ograniczają ani nie zmieniają kręgu osób uprawnionych lub wysokości przyznawanego świadczenia. Ich celem jest wyłącznie optymalizacja procesu obsługi świadczenia, przez wykorzystanie coraz bardziej powszechnych narzędzi, jakimi są systemy informatyczne, oraz położenie nacisku na bezgotówkowe formy wypłaty świadczenia wychowawczego, a także dążenie do zmniejszenia kosztów związanych z przyznawaniem i przekazaniem uprawnionym środków pieniężnych przez oparcie się o Zakład Ubezpieczeń Społecznych (...). Dodatkowo przyjęcie wprowadzonych zmian pozwoli na istotne odciążenie samorządu terytorialnego (...)".
W uzasadnieniu wskazano również, że "Przewiduje się, że ZUS będzie właściwy w zakresie rozpatrzenia wniosków o świadczenie wychowawcze składanych od dnia 1 stycznia 2022 r. i od tej daty ZUS będzie prowadził postępowania i rozstrzygał co do istoty. W związku z tym wprowadzono regulacje przejściowe dotyczące spraw sprzed dnia 1 stycznia 2022 r. Przewiduje się, że sprawy dotyczące prawa do świadczenia wychowawczego i dodatku wychowawczego za okresy sprzed dnia 1 stycznia 2022 r. nadal będą realizowane, do zakończenia postępowania, przez dotychczasowe organy. Organy te będą również kontynuować wypłacanie świadczeń wychowawczych i dodatków wychowawczych przyznanych przed dniem 1 stycznia 2022 r. do końca okresu, na jaki zostały przyznane, tj. do dnia 31 maja 2022 r.".
Podsumowując, celem ustawy zmieniającej była optymalizacja procesu obsługi świadczenia, realizowana w szczególności przez wskazanie nowego organu właściwego do załatwiania tych spraw, a w perspektywie czasu zwolnienie samorządu terytorialnego z realizacji zadań związanych z obsługą świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyraźnie wskazano, że "od dnia 1 stycznia 2022 r. ZUS będzie przyznawał świadczenie w tzw. nowych sprawach i wypłacał na bieżąco przyznawane przez siebie świadczenia wychowawcze oraz będzie od dnia 1 lutego 2022 r. przyjmować wnioski na kolejny okres rozpoczynający się dnia 1 czerwca 2022 r. (na okres 1 czerwca 2022 r. – 31 maja 2023 r.).".
Jednocześnie przepisy intertemporalne ustawy zmieniającej nie przewidziały rozwiązań prawnych obejmujących sytuację rozpatrywania sprawy z wniosku złożonego po 1 stycznia 2022 r., a dotyczącego okresu do 31 grudnia 2021 r. Skoro zaś przepisy intertemporalne wyraźnie wskazały zakres spraw, do których należy stosować przepisy dotychczasowe przez ograniczenie go wyłącznie do spraw będących w toku i wyraźnie wskazały, że w takich sprawach organy dotychczasowe zachowują swoją właściwość, to należy przyjąć, że do sprawy wszczętej z wniosku złożonego po 1 stycznia 2022 r. należy stosować przepisy nowe. Sprawa wszczęta z wniosku złożonego po 1 stycznia 2022 r. musi być więc traktowana jak sprawa "nowa" w rozumieniu przepisów ustawy zmieniającej, nawet jeżeli dotyczy okresu do 31 grudnia 2021 r. Oznacza to z kolei, że organem właściwym jest wówczas Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Przemawia za tym stanowiskiem i ta okoliczność, że wraz ze zmianą organu właściwego do rozpatrywania omawianych spraw nie zmieniły się zasady warunkujące przyznawanie tego świadczenia.
Poza tym, przyjęte rozwiązania pozostają zgodne z generalną zasadą prymatu stosowania ustawy nowej (tak też NSA w postanowieniu z 15 grudnia 2022 r. sygn. akt I OW 99/22, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zatem, jako organ właściwy w sprawie wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. należało wskazać Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jako organ właściwy w pierwszej instancji (art. 13 ust. 2 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.p.).
Odnosząc się do uwagi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że wniosek i załączniki do wniosku są składane wyłącznie w postaci elektronicznej (art. 13 ust. 5 u.p.p.), należy podkreślić, że ocena możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku następuje już przez organ właściwy w sprawie, a stronie przysługiwać będzie stosowny środek prawny zależny od sposobu załatwienia sprawy.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.