Uzasadnienie
Województwo [...] wnioskiem z dnia 3 października 2014 r., na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.) w związku z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.), wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Z. a Starostą Powiatu O., dotyczącego ustalenia powiatu właściwego do pokrywania średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletniej A.W., przebywającej w Interwencyjnym Ośrodku Preadopcyjnym w G. W uzasadnieniu wniosku podało, że Województwo [...] jest stroną zainteresowaną w rozstrzygnięciu przedmiotowego sporu pomiędzy w/w powiatami. Wskazało, że skoro Prezydent Miasta Z. (miasto na prawach powiatu) i Starosta Powiatu O. nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, a zadanie prowadzenia interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego nie jest zadaniem z zakresu administracji rządowej, lecz zadaniem własnym województwa, z kolei finansowanie świadczeń pieniężnych za dzieci umieszczone w interwencyjnych ośrodkach preadopcyjnych jest zadaniem własnym powiatu to organem właściwym do rozstrzygnięcia sporu jest sąd administracyjny.
Wyjaśniło, że spór w kwestii ustalenia powiatu odpowiedzialnego za pokrywanie średnich miesięcznych wydatków dotyczy małoletniej A.W., urodzonej w dniu [...] 2014 r. przebywającej w Interwencyjnym Ośrodku Preadopcyjnym w G. Województwo [...] podało również, iż wyżej wymieniona urodziła się w R., w pierwszej dobie życia z uwagi na stan zdrowia została umieszczona w Szpitalu Klinicznym nr [...] w Z. na Oddziale [...]. W dniu [...] lutego 2014 r. matka dziecka – niepełnoletnia A.W., zamieszkała w O. przy ul. [...], złożyła pisemne oświadczenie woli o przekazaniu dziecka do adopcji. Opiekun niepełnoletniej matki – M.K. również wyraziła wolę przekazania A.W. do adopcji.
Sąd Rejonowy w Z. Wydział [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. sygn. akt [...], na podstawie art. 755 § 1 pkt 4 oraz art. 756¹ ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), umieścił małoletnie dziecko A.W. w Interwencyjnym Ośrodku Preadopcyjnym w G., przy ul. [...], celem sprawowania nad nim pieczy – do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiotowej sprawie.
Wyjaśniło, że mając na uwadze, iż małoletnia przebywała i została porzucona na terenie [...] Szpitala Klinicznego, Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Z. wystąpił z wnioskiem o wydanie przez Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej Województwa [...] skierowania w/w do Interwencyjnego Ośrodka Preadopcyjnego w G. Wskazało, iż z uwagi na fakt, że ten Ośrodek nie jest placówką interwencyjną w rozumieniu art. 103 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, dziecko może zostać w nim umieszczone wyłącznie na podstawie wniosku powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 grudnia 2011r. w sprawie instytucjonalnej pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 292, poz.1720). Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Z., reprezentujący Miasto Z., składając wniosek do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej Województwa [...] z dnia 23 kwietnia 2014 r. o umieszczenie małoletniej w Interwencyjnym Ośrodku Preadopcyjnym w G. przyjął odpowiedzialność, iż jest powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka.
W przeciwnym wypadku powiat nie mógłby złożyć przedmiotowego wniosku (powiat działając przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Z. mógł np. umieścić małoletnią A.W. bez skierowania w placówkach interwencyjnych w rozumieniu art. 103 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, prowadzonych przez Miasto Z.). Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej Województwa [...], działając w dobrej wierze, pozytywnie rozpatrzył wniosek Miasta Z. i w dniu [...] kwietnia 2014 r. wydał dla małoletniej A.W. skierowanie nr [...] do Interwencyjnego Ośrodka Preadopcyjnego. Skierowanie zostało zrealizowane i w dniu [...] kwietnia 2014 r. małoletnia A.W. została umieszczona w Interwencyjnym Ośrodku Preadopcyjnym w G., gdzie aktualnie przebywa.
Z informacji otrzymanych w maju 2014 r., pochodzących z Centrum Administracyjnego Regionalnych Placówek Instytucjonalnej Pieczy Zastępczej w G. wynika, że małoletnia A.W. została zameldowana na pobyt stały w O., przy ul. [...], gdzie na pobyt stały jest zameldowana jej biologiczna matka.
Miasto Z. odmówiło podpisania przygotowanego porozumienia z Województwem [...] w sprawie przyjęcia małoletniej A.W. oraz warunków jej pobytu i wysokości wydatków na jej utrzymanie w Interwencyjnym Ośrodku Preadopcyjnym w G. Zdaniem Województwa [...] jako strony zainteresowanej w sprawie – została spełniona przesłanka określona w art. 191 ust. 8 pkt 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Okoliczność, że matka dziecka, niepełnoletnia A.W., w dniu [...] lutego 2014 r. złożyła pisemne oświadczenie woli o przekazaniu dziecka do adopcji, przy tożsamym oświadczeniu opiekuna niepełnoletniej matki, M.K. (babcia dziecka), oznacza, że wskazaną sytuację należy uznać jako "pozostawienie dziecka bezpośrednio po urodzeniu". W chwili pozostawienia dziecka do adopcji małoletnia znajdowała się na terenie Z. – w Szpitalu Klinicznym nr [...] w Z., a zatem na podstawie art. 191 ust. 8 pkt 2 oraz art. 191 ust. 13 cyt. ustawy, powiatem właściwym do ponoszenia wydatków za dziecko jest Miasto Z., jako powiat właściwy ze względu na miejsce pozostawienia dziecka.
Prezydent Miasta Z. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Powiatu O. jako organu właściwego do pokrywania wydatków na utrzymanie małoletniej A.W., przebywającej w Interwencyjnym Ośrodku Preadopcyjnym w G., zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
Wskazał, że zameldowanie małoletniej A.W. w O., przy ul. [...] miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2014 r., zaś skierowanie jej do Interwencyjnego Ośrodka Preadopcyjnego w G. zostało wydane w dniu [...] kwietnia 2014 r., zaś zrealizowane w dniu [...] kwietnia 2014 r. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 63 ze zm.), miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. W niniejszej sprawie matka dziecka, jako osoba nieletnia, nie posiadała władzy rodzicielskiej, a ojcostwo względem dziecka nie zostało ustalone.
W świetle art. 94 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 788 ze zm.), jeżeli żadnemu z rodziców nie przysługuje władza rodzicielska albo jeżeli rodzice są nieznani, ustanawia się dla dziecka opiekę. W momencie umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej nie był ustalony opiekun prawny, w związku z czym art. 27 K.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania jego opiekuna prawnego, nie ma w sprawie zastosowania. Nie stosuje się również art. 25 K.c., który stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, bowiem szpital nie spełnia tych kryteriów. Wobec faktu, iż nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania małoletniej A.W., należy brać pod uwagę powiat właściwy ze względu na miejsce jej zameldowania na pobyt stały i dlatego, na podstawie art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, powiatem zobowiązanym do ponoszenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym jest Powiat O., jako powiat właściwy ze względu na aktualne miejsce zameldowania dziecka.
Starosta Powiatu O. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Miasta Z. jako organu właściwego do pokrywania wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletniej A.W., przebywającej w Interwencyjnym Ośrodku Preadopcyjnym w G. Stwierdził, że małoletnia A.W. nigdy nie była związana z Powiatem O., zaś kwestia jej zameldowania w dniu [...] kwietnia 2014 r. w miejscu zameldowania na pobyt stały jej matki A.W. w O., ul. [...], w ogóle nie powinna być przedmiotem badania w niniejszej sprawie, bowiem miała charakter następczy, wobec wcześniejszego faktu porzucenia małoletniej w dniu [...] lutego 2014 r. w Szpitalu w Z., tym bardziej również, że jest niezgodna ze stanem faktycznym sprawy, dotyczącym miejsca pobytu dziecka od chwili jego narodzin.
Ponadto, samo zameldowanie dziecka, które zostało pozostawione przez matkę bezpośrednio po urodzeniu do adopcji, w miejscu zameldowania na pobyt stały matki, budzi ogromne wątpliwości m.in. ze względu na anonimowość instytucji przysposobienia dziecka. Zgodnie z art. 191 ust. 8 pkt 2 i ust. 13 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, powiatem zobowiązanym do ponoszenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym jest Miasto Z., jako powiat właściwy ze względu na miejsce pozostawienia dziecka.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 22 § 3 K.p.a., z wnioskiem o rozpatrzenie sporu przez sąd administracyjny może wystąpić:
- 1) strona;
- 2) organ jednostki samorządu terytorialnego lub inny organ administracji publicznej, pozostające w sporze;
- 3) minister właściwy do spraw administracji publicznej;
- 4) minister właściwy do spraw sprawiedliwości, Prokurator Generalny;
- 5) Rzecznik Praw Obywatelskich.
W niniejszej sprawie z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Z. a Starostą Powiatu O. w sprawie ponoszenia wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletniej A.W., przebywającej w Interwencyjnym Ośrodku Preadopcyjnym w G., wystąpiło Województwo [...], które wprawdzie ma interes faktyczny w rozstrzygnięciu niniejszego sporu, to jednak nie jest ani stroną tego postępowania, ani też organem wymienionym w art. 22 § 3 K.p.a. Wniosek innego organu nie może zastąpić wniosku organów pozostających w sporze.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek Województwa [...] o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu o właściwość pomiędzy wyżej wymienionymi organami został zatem złożony przez podmiot nieuprawniony, co skutkowało jego oddaleniem na podstawie art. 151 w zw. z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 22 § 3 K.p.a.