Uzasadnienie
Prezydent Miasta O., wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, zaistniałego pomiędzy tym organem a Starostą Powiatu B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej i wnosił o wskazanie tego ostatniego organu jako właściwego w sprawie.
W uzasadnieniu podał, że postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] września 2017 r. małoletnia A. K. została umieszczona w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Przed umieszczeniem jej w tej pieczy opiekowała się nią mieszkająca w O. ciotka. Matka dziecka – D. S. twierdziła, że nie ma gdzie mieszkać, podawała różne nieprawdziwe adresy miejsca pobytu w O., planowała wyjazd do [...] po swoje rzeczy z okresu zamieszkiwania w tym kraju. Przed przyjazdem do O. matka małoletniej wraz nią zamieszkiwały w [...]. W ocenie organu pojęcie miejsca zamieszkania dziecka, użyte w art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 697 ze zm.), dalej: "ustawa", nakazuje odnieść się do definicji wynikającej z przepisów Kodeksu cywilnego. Miejscem tym jest miejsce zamieszkania rodziców, czego jednak w przedmiotowej sprawie nie można ustalić, gdyż ojciec dziecka przebywa w zakładzie karnym i nie ma żadnego miejsca zamieszkania, a matka również tylko okresowo przebywa w O. Wcześniej zamieszkiwała za granicą. W takim wypadku właściwym do ponoszenia wydatków jest powiat, w którym miało miejsce jej ostatnie zameldowanie. Z przeprowadzonego wywiadu wynika, że małoletnia jest zameldowana w B. przy ul. [...], podobnie jak jej matka. Ponieważ PCPR w B. dwukrotnie odmówił uznania swojej właściwości, w sprawie zachodzi przyczyna uzasadniająca wszczęcie sporu o właściwość.
Starosta Powiatu B. wniósł o wskazanie jako organu właściwego Prezydenta Miasta O., podnosząc, że miejscem zamieszkania dziecka było od urodzenia O. i tu też po powrocie ze [...] przybyło wraz z matką. Meldunek w B. jest fikcyjny, gdyż w miejscu zameldowania zamieszkuje tylko babcia dziecka, a ono samo nigdy w tym mieszkaniu nie przebywało.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość w takim wypadku objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie pomiędzy organami zawisł spór o właściwość negatywny – żaden z nich nie uznawał się właściwym do ponoszenia wydatków na umieszczone w pieczy zastępczej dziecko. Organy te nie miały też wspólnego organu wyższego stopnia.
Powoduje to konieczność orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy, dodanym przez ustawę z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1188), w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Przepis art. 191 ust. 16 ustawy w swoim zakresie nie reguluje podstaw ustalenia organu właściwego, a jedynie wskazuje tryb rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka.
Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 ustawy).
Ustawa posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 K.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy.
Zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy, tylko jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3).
Przepis powyższy – wbrew stanowisku Starosty Powiatu B. – może mieć zastosowanie w sprawie, gdyż w stosunku do małoletniej A. K. nie jest możliwe ustalenie miejsca zamieszkania przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Z przeprowadzonych przez Prezydenta Miasta O. ustaleń, a w szczególności z treści uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] września 2017 r., sygn. akt [...], potwierdzonych przeprowadzonymi wywiadami meldunkowymi, wynika, że rodzice dziecka nie mają stałego miejsca zamieszkania w O., ojciec dziecka przebywa w zakładzie karnym, natomiast matka przebywa okazjonalnie w różnych lokalach na terenie O., korzystając z nich bezumownie. Nie świadczy to o tym, że spełnia ona przesłanki z art. 26 K.c. O miejscu zamieszkania decydują dwa integralnie ze sobą powiązane czynniki: zewnętrzny, obiektywny fakt przebywania i wewnętrzny, subiektywny zamiar stałego pobytu, wola tego pobytu. Przebywanie to czynnik trwały, choć niekoniecznie ciągły, związany z zamiarem stałego pobytu, tj. nie tymczasowego, nie okazjonalnego. Natomiast zamiar stałego pobytu musi być określony na podstawie obiektywnych możliwych do stwierdzenia okoliczności. Dopiero łączne występowanie tych dwóch elementów pozwala na stwierdzenie, że dana miejscowość jest tą, w której koncentruje się centrum życiowej aktywności danej osoby, jej interesy osobiste i majątkowe (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 1743/16, zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach sprawy, samo oświadczenie matki dziecka - D. S. z dnia [...] września 2017 r., w którym wyraża ona wolę i zamiar zamieszkania w O. nie jest wystarczające dla ustalenia, że jej miejscem zamieszkania jest miasto O., gdyż jej pobyt w tym mieście ma charakter wyłącznie okazjonalny i nie jest związany z faktycznym zamieszkaniem w sposób trwały pod określonym adresem.
Miejsce zamieszkania małoletniej nie zostało też określone przez sąd opiekuńczy.
W takim stanie rzeczy w grę wchodzi konieczność ustalenia właściwego organu na podstawie art. 191 ust. 2 ustawy, czyli na podstawie ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały dziecka. Jak wynika z informacji Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA z dnia [...] października 2010 r. miejscem tym jest B. ul. [...], a zatem powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka [...] jest powiat b.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.