Uzasadnienie
Pismem z dnia 27 stycznia 2021 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. działający z upoważnienia Burmistrza [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem [...] a Prezydentem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S.S. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu podniesiono, że do MOPS w L. złożony został wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej S.S., osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej. Z treści wniosku wynika, że S.S. mieszka w T. Wniosek przekazany został do MOPS w T. jednakże ten zwrócił go do MOPS w L. uznając właściwość miejscową tego organu w związku z miejscem zamieszkania opiekuna prawnego S.S. tj. G.J. zamieszkałej w L. Z takim stanowiskiem MOPS w L. nie zgodził się. Uznał, że przekazanie wniosku nastąpiło z obrazą art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 poz. 1876 ze zm.) w związku z art. 25 i art. 27 Kodeksu cywilnego.
W ocenie wnioskodawcy ustalając właściwy organ w sprawach z pomocy społecznej należy wziąć pod uwagę miejsce zamieszkania osoby uprawnionej, a nie miejsce zamieszkania jej opiekuna. Wnioskodawca powołał się przy tym na stanowisko sądów administracyjnych i doktryny, zgodnie z którym art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi lex specialis wobec art. 27 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z zasadą pomocniczości wsparcia osobie potrzebującej powinny udzielać ta wspólnota lokalna i ta społeczność, do których dana osoba przynależy, a więc gmina, na której terenie faktycznie i stale osoba przebywa i gdzie znajduje się centrum jej spraw życiowych. Przeniesienie obowiązku udzielania pomocy na gminę właściwą dla opiekuna osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie jest zabiegiem sztucznym, oderwanym od rzeczywistości i idei samorządności. Zobowiązuje się w ten sposób gminę, która nie jest związana ze świadczeniobiorcą, do ponoszenia kosztów udzielanego wsparcia, a tym samym bezzasadnie zwalnia się z analogicznych obowiązków wspólnotę lokalną, której członkiem jest osoba ubezwłasnowolniona, tak jakby ubezwłasnowolnienie przenosiło potrzeby tej osoby na jej opiekuna.
Kluczowe jest zatem ustalenie miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a nie jego opiekuna prawnego, który jedynie reprezentuje stronę w postępowaniu. Z tego względu wnioskodawca uznał, że organem właściwym dla rozpoznania wniosku S.S. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Prezydent [...].
W odpowiedzi na wniosek Dyrektor MOPS w T. wniosła o wskazanie Burmistrza [...] jako organ właściwy w sprawie. Zdaniem Dyrektora MOPS w T. gdy dla osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie zostanie ustanowiony przez sąd opiekun prawny (tak jak w tej sprawie), właściwy do rozpoznania wniosku o skierowanie takiej osoby do domu pomocy społecznej jest organ miejsca zamieszkania jej opiekuna. Opiekun prawny S.S. ma miejsce zamieszkania w L. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe.
Właściwość miejscową organu do rozpoznania wniosku zainteresowanej reguluje art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd, że skoro ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 Kodeksu cywilnego, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Natomiast w przepisach art. 26 i art. 27 Kodeksu cywilnego uregulowane zostały przypadki miejsca zamieszkania pochodnego - dzieci lub podopiecznych. O miejscu zamieszkania tych osób rozstrzyga miejsce zamieszkania rodzica lub opiekuna. Dla osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej w myśl art. 27 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania jest miejsce zamieszkania opiekuna (domicilum necessarium).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro zgodnie z art. 27 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania jej opiekuna, to mając również na uwadze treść art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, należy przyjąć, że do wydania decyzji w sprawie wnioskowanego świadczenia z pomocy społecznej, organem właściwym jest organ gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania opiekuna prawnego.
W niniejszej sprawie zainteresowany S.S. został całkowicie ubezwłasnowolniony postanowieniem Sądu Okręgowego [...] Wydział Cywilny z dnia [...] kwietnia 2010 r. sygn. akt [...]. Opiekunem prawnym dla całkowicie ubezwłasnowolnionego została ustanowiona G.J. zamieszkała w L. Skoro w świetle przepisu art. 101 ust 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 27 Kodeksu cywilnego właściwość miejscową gminy w sprawach z pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania opiekuna prawnego, to organem właściwym do rozpoznania wniosku w tej sprawie jest Burmistrz [...].
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, iż znane mu są poglądy doktryny i sądownictwa zaprezentowane we wniosku, jednakże Sąd odwoławczy w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, poglądów tych nie podziela.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji postanowienia.