Uzasadnienie
Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działający z upoważnienia Burmistrza Gminy [...], wnioskiem z dnia 31 października 2018 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy [...] a Wojewodą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. W. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 30 czerwca 2017 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynęło podanie M. W. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna. We wniosku zaznaczono, że członek jej rodziny przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. GOPS w [...] przy piśmie z dnia 30 czerwca 2017 r. powyższy wniosek przekazał według właściwości do Marszałka Województwa [...]. Pismem z dnia 22 sierpnia 2018 r. [...] Urząd Wojewódzki zwrócił się do GOPS w [...] o uzupełnienie akt sprawy poprzez nadesłanie informacji dotyczącej aktywności zawodowej ojca dziecka poza granicami kraju; oświadczenia o wysokości dochodów netto uzyskanych przez ojca dziecka lub ewentualnej utracie/uzyskaniu dochodu w miesiącu następującym po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został uzyskany oraz oświadczenia o wysokości dochodów netto uzyskanych przez wnioskodawczynię w miesiącu następującym po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został uzyskany. Mimo wezwania wnioskodawczyni nie uzupełniała brakującej dokumentacji. Z tych też względów [...] Urząd Wojewódzki w [...] pismem z dnia 26 września 2018 r. zwrócił akta do GOPS w [...]. W piśmie tym wskazano, że z uwagi na brak we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego informacji dotyczących dokładnych okresów pracy za granicą - brak jest podstaw dla ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu, Dyrektor GOPS w [...] podniósł, że zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm.) wniosek o świadczenie wychowawcze składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Organ właściwy przekazuje do wojewody wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego lub zwraca się do wojewody o ustalenie, czy w przypadku konkretnej rodziny, po przyznaniu świadczenia wychowawczego mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W sytuacji, gdy wojewoda ustali, że w danej sprawie zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego prowadzi postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji w sprawie lub wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli zachodzą ku temu podstawy. W stanie faktycznym niniejszej sprawy to Wojewoda [...] powinien pozostawić wniosek M. W. bez rozpatrzenia.
W odpowiedzi na wniosek Wojewoda [...], wniósł o wskazanie Burmistrza Gminy [...] jako organu właściwego w sprawie. Wskazał, że dopóki wojewoda nie ustali, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organem właściwym rzeczowo do prowadzenia postępowania jest gmina. Zaznaczono, że wniosek jest przekazywany wojewodzie nie jako organowi właściwemu w sprawie, lecz jako organ, który dopiero ma ustalić organ właściwy w zależności od zaistnienia lub też nie przesłanek koordynacyjnych. Z art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wynika, że organ właściwy przed przekazaniem wniosku wojewodzie powinien dokonać stosownych ustaleń oraz zgromadzić wymagane dokumenty. Na podstawie art. 19 ust. 1 powołanej ustawy, w przypadku złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku lub gdy wniosek zostanie złożony bez wymaganych dokumentów – podmiot realizujący świadczenia wzywa osobę ubiegającą się o świadczenie do jego poprawienia lub uzupełnienia brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Przepis ten wskazuje zatem wprost, że powyższych czynności dokonuje podmiot realizujący świadczenie, czyli organ właściwy. W jego gestii jest zatem zgromadzenie niezbędnych dokumentów potrzebnych do realizacji świadczenia również przed przekazaniem wniosku wojewodzie. W zaistniałym stanie faktycznym Burmistrz Gminy [...] miał obowiązek uzupełnić braki wniosku przed jego przekazaniem Wojewodzie. W sytuacji zaś niemożności pozyskania przez organ wymaganej dokumentacji, na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, powinien pozostawić wniosek M. W. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego bez rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.- dalej jako: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem Gminy [...] a Wojewodą [...] w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego w trybie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek wskazania organu właściwego do przyznania świadczenia.
W myśl art. 10 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego prowadzi organ właściwy. Organem właściwym, zgodnie z art. 2 pkt 11 tej ustawy, jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze lub otrzymującej świadczenie wychowawcze.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w przypadku, gdy wnioskodawca bądź członek jego rodziny przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. W takim przypadku, w myśl art. 16 ust. 4 tej ustawy, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
W zależności od poczynionych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy pozostaje właściwość organu przyznającego świadczenie wychowawcze. Przepisy art. 16 ust. 5 i 8 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wskazują, że w przypadku gdy wojewoda ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję zgodnie z art.
- W przypadku zaś gdy wojewoda ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego przekazuje sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. Trudno bowiem mówić o sporze kompetencyjnym (o właściwość), kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Jest to pozorny spór kompetencyjny (o właściwość), gdyż nie ma w takiej sytuacji rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, natomiast istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy.
W rozpoznawanej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu dotyczy nie tyle wskazania organu właściwego do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, ile wskazania organu, który powinien uzupełnić dokumentację dotyczącą okoliczności przebywania członka rodziny poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie której będzie można ustalić czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Innymi słowy organy będące w sporze oczekują wyjaśnienia i wskazania, który z organów powinien tę dokumentację uzupełnić.
Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OW 235/18 w istocie ustawodawca jasno nie określił, który z organów realizujących świadczenie powinien prowadzić postępowanie wyjaśniające w celu zgromadzenia niezbędnych dokumentów. Nie wynika wprost z ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, czy sam fakt ustalenia, że wnioskodawca lub członek rodziny przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, oznacza konieczność przekazania przez organ właściwy wniosku z dokumentami do wojewody, czy jednak wojewoda powinien otrzymać wniosek z kompletnymi dokumentami i jego rola sprowadza się wyłącznie do ustalenia czy w sprawie zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Należałoby jednak przyjąć, że dopiero skompletowanie wniosku przez organ właściwy pozwoli na ustalenie, czy organ ten pozostanie również uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie prawa do świadczenia wychowawczego. Nie oznacza to jednak, że wojewoda nie prowadzi żadnego postępowania wyjaśniającego, a jego rola ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy w sprawie zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Przeczy takiemu wnioskowi choćby zakres informacji i danych, które wojewoda ustalający prawo do świadczenia jest obowiązany do samodzielnego ustalenia lub weryfikacji, a o których mowa w art. 17 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
W rozpoznawanej sprawie zaistniała rozbieżność pomiędzy organami co do ustalenia dokładnych okresów pracy za granicą oraz charakteru pobytu członka rodziny za granicą.
Z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, jak również z odpowiedzi na ten wniosek wynika, że organy pozostające w sporze dostrzegają potrzebę ustalenia powyższej okoliczności, co wydaje się niemożliwe bez przedłożenia prawidłowo wypełnionego i kompletnego wniosku. Przekazanie więc Wojewodzie [...] przez organ właściwy niezweryfikowanego i niepełnego wniosku nie mogło stać się podstawą do wyprowadzenia stosownej analizy tego przypadku oraz wskazania organu właściwego do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach postępowania, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a.
Decydujące znaczenie dla określenia organu uprawnionego do rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego mają ustalenia faktyczne co do okoliczności, o których mowa w art. 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a których w niniejszej sprawie Burmistrz Gminy [...] nie dokonał.
Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, czy też sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu oraz podmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że przedstawiony wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 P.p.s.a.
Z powyższych względów, na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 oraz art. 64 § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu