Postanowienie NSA z 25 marca 2021 r., I OW 221/20

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 25 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 września 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.P. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia wskazać Wójta Gminy [...] jako organ właściwy

Sprawa

w sprawie 1 2

Skład

Sędzia NSA Maciej Dybowski przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska
Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski

Uzasadnienie

Wnioskiem z 9 września 2020 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działający w imieniu Prezydenta Miasta [...], wniósł – na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 kpa – o rozstrzygnięcie "sporu kompetencyjnego" [winno być "sporu o właściwość"] pomiędzy Prezydentem Miasta [...] (dalej Prezydent) a Wójtem Gminy [...] (dalej Wójt) przez wskazanie Wójta jako organu właściwego do załatwienia sprawy skierowania do domu pomocy społecznej J.P. (dalej zainteresowany), którego ostatnim miejscem zameldowania stałego była [...] ul. [...], a który od 16 października 2019 r. przebywa w Domu Pomocy Społecznej w [...].

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że dnia 1.9.2020 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynęło zawiadomienie [z 28 sierpnia 2020 r.] Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej Kierownik) o przekazaniu wniosku zainteresowanego z 29.1.2020 r. i wywiadu środowiskowego część I z 8.6.2020 r. wraz załącznikami o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej w [...]. OPS w [...] uznał się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu zawiadomienia Kierownik powołał art. 65 § 1 kpa.

Na podstawie wniosku zainteresowanego z 29.1.2020 r. ustalono, że ww. jest osobą schorowaną, niezdolną do samodzielnej egzystencji. Ma problemy związane z poruszaniem się i problemy z układem oddechowym (stan po przebytym zatorze płucnym i zapaleniu płuc) oraz układem krążenia (niewydolność serca, nadciśnienie). Z uwagi na zły stan zdrowia oraz brak możliwości uzyskania opieki ze strony rodziny zainteresowany od [...].10.2019 r. przebywa w DPS w [...]. Z treści wywiadu przeprowadzonego 8.6.2020 r. i dołączonych w sprawie dokumentów wynika, że zainteresowany przed umieszczeniem w DPS w [...] zamieszkiwał w miejscowości [...] w gminie [...], która stanowiła jego centrum życiowe. Zainteresowany jest rozwiedziony i posiada dwoje dzieci, które zamieszkują na terenie [...] jednak, jak podaje, nie łączą ich pozytywne relacje, a po opuszczeniu gminy [...] centrum życiowym zainteresowanego stała się miejscowość [...] w gminie [...], gdzie uzyskał wsparcie od przyjaciół i znajomych. W związku z pogłębiającymi się ograniczeniami ww. pomoc stała się niewystarczająca i od [...].10.2019 r. zainteresowany przebywa na zasadach komercyjnych w DPS w [...], gdzie ma zapewnioną niezbędną opiekę całodobową oraz nawiązał relacje przyjacielskie z mieszkańcami Domu. Zainteresowany korzysta z podstawowej opieki zdrowotnej w Centrum Medycznym [...].

Przed zamieszkaniem w DPS w [...] centrum życiowe zainteresowanego stanowiła Gmina [...]. GOPS w [...]od lutego 2020 r. (data wpływu wniosku zainteresowanego do GOPS w [...]) do sierpnia 2020 r. prowadził postępowanie zmierzające do skierowania DPS w [...]; kompletował dokumentację, a także wystąpił z wnioskiem do MOPS w [...] o przeprowadzenie wywiadów środowiskowych część II u dzieci zainteresowanego.

Z akt sprawy nie wynika, że zainteresowany kiedykolwiek był osobą bezdomną. Nie występują przesłanki, o których mowa w art. 101 ust. 2 ups. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpatrzenia sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z art. 101 ust. 1 ups, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.

MOPS w [...] jest niewłaściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy. Wniesiono o rozstrzygnięcie "sporu kompetencyjnego" [winno być "sporu o właściwość"] i wskazanie "Gminy [...]" [winno być "Wójta [...]"] jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy.

Pismem z 16 listopada 2020 r. odpowiedź na wniosek z 9 września 2020 r. wniósł Kierownik Ośrodka Pomocy Pomocy Społecznej w [...], działający z upoważnienia Wójta.

Kierownik poinformował, że nie jest mu bliżej znana sytuacja zainteresowanego, aktualnie przebywającego w DPS w [...]. Pierwszy kontakt z klientem miał miejsce w maju 2019 r. Pracownicy socjalni po zgłoszeniu, które wpłynęło, udali się do miejsca pobytu i ustalili, że zainteresowany posiada zabezpieczenie finansowe, mieszkaniowe. Pomagają mu rodzina i sąsiad. Odmówił pomocy w formie usług opiekuńczych. Została udzielona pomoc w wypełnieniu i skompletowaniu wniosku o zasiłek pielęgnacyjny, który został przyznany. Z uwagi na trudne warunki mieszkaniowe, poinformowano o możliwości pobytu w domu pomocy społecznej w okresie zimowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa).

Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe.

Na wstępie należy zauważyć, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 101 ust. 2 ups, gdyż zainteresowany nie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ups, co błędnie sugerował Kierownik w zawiadomieniu z 28 sierpnia 2020 r.

Właściwość miejscową organu do rozpoznania wniosku zainteresowanego reguluje art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, zm. poz. 2369), zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd, że skoro ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kc, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwu przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (postanowienia NSA z: 10.2. 2009 r. I OW 164/08; 27.6.2013 r. I OW 41/13). W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (postanowienie NSA z 2.9.2009 r. I OW 85/09).

W sprawie bezsporne jest, że ostatnim miejscem zameldowania stałego zainteresowanego była [...] ul. [...] [zainteresowany był zameldowany na pobyt czasowy w [...] – miejsce urodzenia zainteresowanego – od [...].12.2005 do [...].12.2010 r.]. W prawomocnym wyroku z 15 września 2006 r. II SA/Gl 501/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oceniając sposób i charakter opuszczenia mieszkania przy ul. [...] zauważył, że "3 lata po wyprowadzeniu się z dotychczasowego mieszkania skarżący [zainteresowany] zawarł w [...] kolejny związek małżeński zakładając nową rodzinę. Także i wtedy nie podjął żadnych prób powrotu do lokalu w [...] i pozostał w [...], co jednoznacznie wskazuje na to, iż skoncentrował swoje sprawy osobiste i życiowe w innej miejscowości". Od [...].10.2019 r. zainteresowany przebywa w DPS w [...] – na zasadach komercyjnych, z uwagi na zły stan zdrowia oraz brak możliwości uzyskania opieki ze strony rodziny. W DPS-ie w [...] zainteresowany ma niezbędną opiekę całodobową oraz nawiązał relacje przyjacielskie z mieszkańcami Domu; korzysta z podstawowej opieki zdrowotnej w Centrum Medycznym [...].

We wniosku o skierowanie do DPS-u w [...] i dofinansowaniu pobytu zainteresowany wskazał, iż DPS w [...] jest szczególnie dla mnie ważnym miejscem, ponieważ przebywają tam osoby wyznania [...], którzy są mi bardzo bliscy. Od długiego czasu nie praktykuję już religii [...], a bliska stała mi się religia wyznania [...]. Jestem głęboko zainteresowany poglądami wyznawców [...]. Przebywam w DPS w [...] od [...].10.2019 r. i poznałem tu wielu dobrych ludzi, z którymi nawiązałem relacje przyjacielskie. Wiem, że są to osoby na które zawsze można liczyć, są pomocne i i dobre. DPS w [...] jest szczególnym Domem nie tylko ze względu na poglądy religijne większości mieszkających tu osób, ale także ze względu na wysoki poziom świadczonych przez Dom usług opiekuńczych i rehabilitacyjnych. Przekonałem się już o tym, że DPS w [...] jest miejscem, w którym mogę liczyć na dobrą opiekę, odpowiednią dla mnie rehabilitację i wsparcie innych osób. Ponieważ na swoją rodzinę nie mogę już liczyć, chciałabym spędzać czas wśród osób, które chociaż w małej części mogą mi ją zastąpić. Jest to dla mnie ważne. DPS w [...] zapewnią też opiekę pielęgniarską i lekarską. Placówka jest w dobrej lokalizacji. Znajdują się tutaj blisko bardzo dobre szpitale. Wiem, że w tym miejscu w razie nagłej potrzeby byłaby szybko udzielona mi odpowiednia pomoc. Wiem, że DPS w [...] jest dla mnie właściwym miejscem, w którym mógłbym spokojnie spędzić swój czas.

Zainteresowany od [...].10.2019 r. przebywa w DPS w [...], podoba mu się tam i chciałby w tym miejscu dalej pozostać. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika jednak, że mimo powyższych intencji, miejscem zamieszkania zainteresowanego pozostaje [...]. Wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej z 29.1.2020 r. zainteresowany wniósł do Kierownika GOPS w [...]. Jako swój adres wskazał [...], a jedynie jako adres tymczasowy i korespondencyjny DPS w [...] (analogicznie stoi w: opinii dotyczącej stopnia sprawności osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej; cz. I kwestionariusza, rubryka nr 6; kwestionariuszu osobowym). Z zaświadczenia z 18 lutego 2020 r., wystawionego przez Wójta, wynika, że zainteresowany, zamieszkały [...], w okresie od 2020-2-[...] do 2020-2-[...] pobrał świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe należy przyjąć, że miejscem zamieszkania zainteresowanej w rozumieniu art. 25 kc jest miejscowość [...], w której znajduje się centrum spraw życiowych zainteresowanego. Dlatego organem właściwym do rozpoznania wniosku zainteresowanego o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Wójt [...].

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.

----------------------- 6