Uzasadnienie
Wójt Gminy M. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D.N. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego oraz posiłku w barze "[...]".
W uzasadnieniu wniosku podał, że D.N. wnioskiem z dnia 4 listopada 2021 r. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. o udzielenie pomocy finansowej w formie w/w świadczeń. Jak wynika z wywiadu środowiskowego oraz przedłożonych oświadczeń, beneficjent mieszka na terenie Miasta K. Do Ogrzewalni dla Osób Bezdomnych w K. przy ul. [...] trafił po wcześniejszym pobycie u kolegi mieszkającego w K. Jak ustalono, D.N. nigdy nie korzystał ze świadczeń z pomocy społecznej w Gminie M. Sam zainteresowany oświadczył, że od 6 lat nie mieszka w miejscu zameldowania na pobyt stały, tj. pod adresem: K., ul. [...], Gmina M. Powodem tej sytuacji jest konflikt z rodzicami. Podał, że został okradziony i aktualnie nie posiada dowodu osobistego, jednak złożył w K. wniosek o wydanie nowego dowodu osobistego i po otrzymaniu tego dokumentu ma zamiar znaleźć pracę i usamodzielnić się. Rodzice D.N. deklarują chęć przyjęcia syna do rodzinnego domu, tj. K., ul. [...], Gmina M., gdzie ma swój pokój z pozostawionymi rzeczami, jednak uważają, że syn nie chce wrócić, ponieważ musiałby zacząć normalnie żyć, a więc nie nadużywać alkoholu i zacząć na siebie zarabiać. Jak podają, dwukrotnie oddali syna na leczenie odwykowe, jednak nie przyniosło to żadnych rezultatów. Wielokrotnie uciekał z domu, a od kilku lat nie odwiedza rodziców i nie komunikuje się z nimi.
W ocenie Wójta Gminy M., z całokształtu okoliczności niniejszej sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że D.N. po tym, kiedy wyprowadził się z Gminy M., zerwał więzi rodzinne, nie utrzymuje żadnego kontaktu ze swoimi rodzicami oraz rodzeństwem, a swoje czynności życiowe skoncentrował na terenie Miasta K. W Urzędzie Miasta K., złożył też wniosek o wydanie dowodu osobistego. W związku z faktem, iż sytuacja taka trwa od 6 lat, a wyżej wymieniony ma obecnie miejsce zamieszkania na terenie Miasta K., to organem właściwym do rozpoznania jego wniosku o przyznanie pomocy finansowej, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."), jest Prezydent Miasta K. Z podanych przyczyn D.N. nie może być natomiast uznany za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s.
Prezydent Miasta K. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie, iż organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest Wójt Gminy M..
W uzasadnieniu odpowiedzi podał, że D.N. w dniu 23 października 2021 r. zgłosił się po pomoc w formie schronienia do Ogrzewalni dla Bezdomnych Mężczyzn, budynek B, przy ul. [...] w K., prowadzonej przez MOPS w K. Jako ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały wskazał adres: K., ul. [...], Gmina M. Wyjaśnił, że został okradziony w hotelu z dokumentów i innych osobistych rzeczy i nie ma pieniędzy na zabezpieczenie sobie noclegu. Ponadto podał, że pracuje w Anglii, ale odmówił podania szczegółów. Na podstawie podanych we wniosku danych o braku możliwości samodzielnego zapewnienia noclegu przyznano wnioskodawcy pomoc w formie schronienia w Ogrzewalni dla Bezdomnych Mężczyzn przy ul. [...] w K. na okres od dnia 23 października 2021 r. do dnia 23 listopada 2021 r. Jednocześnie w dniu 3 listopada 2021 r. wystosowano do D.N. wezwanie do złożenia wyjaśnień dotyczących sytuacji zawodowej i dochodowej oraz zawarcia ustaleń dotyczących dalszego pobytu w Ogrzewalni dla Bezdomnych Mężczyzn.
Wyżej wymieniony w dniu 4 listopada 2021 r. złożył wniosek o pomoc w formie zasiłku okresowego oraz przyznania posiłków w barze "[...]". Do wniosku o pomoc przedstawił potwierdzenie zgłoszenia utraty dowodu osobistego i złożenia wniosku o wydanie nowego dowodu osobistego. Składając wnioski o pomoc społeczną D.N. oświadczył, że od lutego do maja 2021 r. pracował w Anglii, do K. przyjechał w sierpniu 2021 r. i zamieszkał u kolegi. Jednocześnie podał, że w K. nie pracował, utrzymywał się z oszczędności, w październiku 2021 r. nie uzyskał żadnego dochodu i nie posiada zasobów finansowych. W przeprowadzonym w dniu 8 listopada 2021 r. wywiadzie środowiskowym ustalono, że D.N. jest osobą samotnie gospodarującą, jest kawalerem, a jego rodzice – C. i S. N. zamieszkują pod adresem: K., ul. [...], Gmina M. Zainteresowany wyjaśnił, że od 6 lat nie mieszka z rodzicami, tj. w miejscu zameldowania na pobyt stały. Nie może powrócić do rodziców, gdyż jest z nimi skonfliktowany.
Prezydent Miasta K. – biorąc pod uwagę informacje podane przez wnioskodawcę o braku możliwości zamieszkania w miejscu zameldowania na pobyt stały z powodu konfliktu z rodzicami oraz braku miejsca zamieszkania na terenie K., co potwierdza fakt korzystania przez niego z pomocy w formie schronienia w Ogrzewalni dla Bezdomnych Mężczyzn przy ul. [...] w K. – uznał, że D.N. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. W związku z tym, na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s. przekazał jego wniosek o przyznanie zasiłku okresowego do rozpoznania przez Wójta Gminy M. Jednocześnie – biorąc pod uwagę brak jakichkolwiek dochodów D.N. oraz brak możliwości samodzielnego zaspokojenia podstawowych potrzeb z zakresu wyżywienia – działając w oparciu o art. 101 ust. 3 i 7 u.p.s. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 17 listopada 2021 r. nr DB.5013.1306.2021 przyznał D.N. świadczenie w postaci gorącego posiłku o wartości 9,00 zł dziennie w barze "[...]" na okres od dnia 21 listopada 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. Pomoc w formie gorącego posiłku została przyznana w ramach programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy Miejskiej K. w zakresie dożywiania, który jest współfinansowany z dotacji przekazywanej przez Wojewodę Małopolskiego w ramach wieloletniego rzędowego programu "Posiłek w szkole i w domu" w latach 2019-2023.
Jednocześnie podkreślenia wymaga, że po trzykrotnym złamaniu regulaminu Ogrzewalni dla Bezdomnych Mężczyzn przy ul. [...] w K. i opuszczeniu tej placówki D.N. korzystał z Ogrzewalni dla osób zagrożonych wykluczeniem społecznym oraz uzależnieniem przy ul. [...] w K., a następnie został przyjęty do Przytuliska dla Bezdomnych Mężczyzn prowadzonego przez [...] przy ul. [...] w K., gdzie nadal przebywa. Pobyt w placówkach dla osób bezdomnych nie świadczy o zamieszkaniu na terenie danej gminy, a jedynie o tymczasowym pobycie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych jest objęte właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy M. a Prezydentem Miasta K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] z dnia 4 listopada 2021 r. Wniosek jest dopuszczalny, gdyż w/w organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż spór w niniejszej sprawie dotyczy jedynie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D.N. z dnia 4 listopada 2021 r. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego, bowiem Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 17 listopada 2021 r. nr DB.5013.1306.2021 przyznał wyżej wymienionemu świadczenie w postaci gorącego posiłku o wartości 9,00 zł dziennie w barze "[...]" na okres od dnia 21 listopada 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r., a zatem ta druga kwestia nie jest między stronami sporna i w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny orzec nie może.
Odnosząc się zatem do oceny organu właściwego do rozpoznania wniosku D.N. o przyznanie zasiłku okresowego, wskazać należy, iż przepisami określającymi właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej są art. 101 ust. 1 i 2 u.p.s. Stosownie do ich treści, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, w przypadku osoby bezdomnej, właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.
Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 611 ze zm.), przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje natomiast pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm., dalej w skrócie "k.c."). Z art. 25 K.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności.
Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09, publ. CBOSA).
Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało rozważyć, czy D.N. jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też jest osobą bezdomną.
Z akt sprawy wynika, że wyżej wymieniony jest zameldowany na pobyt stały pod adresem: K., ul. [...], Gmina M., tj. w domu, w którym mieszkają jego rodzice, jednak od 6 lat tam nie mieszka, gdyż jest z nimi skonfliktowany i nie chce tam już nigdy wrócić. Przez pierwsze 3 lata D.N. mieszkał w wynajętym mieszkaniu w O., następnie przebywał głównie poza granicami Polski. Podczas okresowych pobytów w kraju przebywał w wynajętych lokalach. Do Polski powrócił w maju 2021 r., a w K. przebywa od sierpnia 2021 r. Po przyjeździe do K. przebywał u znajomego, a następnie korzystał z pomocy w formie schronienia w Ogrzewalni dla Osób Bezdomnych w K. przy ul. [...]. Po trzykrotnym złamaniu regulaminu w/w placówki i jej opuszczeniu D.N. korzystał z Ogrzewalni dla osób zagrożonych wykluczeniem społecznym oraz uzależnieniem przy ul. [...] w K., a następnie został przyjęty do Przytuliska dla Bezdomnych Mężczyzn prowadzonego przez [...] przy ul. [...] w K., gdzie nadal przebywa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że D.N., ubiegający się o pomoc społeczną w postaci zasiłku okresowego, nie ma miejsca zamieszkania, gdyż nie można ustalić, w której miejscowości ma on zamiar skoncentrować swoją aktywność życiową. Jest on osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., bowiem nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym (przebywa w schronisku dla bezdomnych) oraz posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania z uwagi na trwały konflikt z rodzicami (zainteresowany zdecydowanie wyklucza powrót do domu rodzinnego). Miejsca pobytu wyżej wymienionego w schronisku dla bezdomnych nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pobyt w tego typu ośrodkach jest bowiem pozbawiony cechy trwałości i nie można przyjąć, że jest miejscem, w którym koncentruje się działalność życiowa i cele przebywających tam osób.
W konsekwencji przyjąć należy, że w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do ustalenia organu właściwego na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s., zastosowanie znajdzie natomiast przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. Skoro zatem ostatnim miejscem zameldowania D.N. na pobyt stały jest adres: K., ul. [...], Gmina M., to organem właściwym do rozpoznania jego wniosku o przyznanie zasiłku okresowego jest Wójt Gminy M. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do zastosowania art. 101 ust. 3 u.p.s., bowiem nie jest to przypadek szczególnie uzasadniony sytuacją osobistą D.N. Trudno również uznać, aby był on długotrwale i emocjonalnie związany z Miastem K. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.