Uzasadnienie
Wnioskiem z 30 października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej także Kolegium) wystąpiło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Wojewodą Wielkopolskim (dalej także Wojewoda) w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H. H. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z [...] lipca 1956 r., nr [...], stwierdzającego nabycie z mocy prawa przez A. L., T. L. i E. L. działki nr ewid. [...] (obecnie [...]). Kolegium wniosło o wskazanie Wojewody jako organu właściwego w sprawie.
W uzasadnieniu podniosło, że podstawę materialnoprawną ww. orzeczenia stanowi art. 11 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78 ze zm.), "dekret". Zdaniem Kolegium od 1 kwietnia 2009 r. to Wojewoda jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego na podstawie art. 11 ww. dekretu. Powyższe stanowisko potwierdza przywołane przez Kolegium orzecznictwo sądów administracyjnych. Zdaniem wnioskodawcy o zasadności powyższego stanowi również art. 112 ust. 4 i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), "u.g.n.", z którego wynika, że organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zaś organem wyższego stopnia jest wojewoda. Skoro taką regułę przewidział ustawodawca przy wywłaszczeniu nieruchomości, to należy ją odnieść również do spraw uwłaszczenia rolników na nieruchomościach państwowych.
W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Wielkopolski wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu jako organu właściwego do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Podał, że zgodnie z art. 4 dekretu w brzmieniu obecnie obowiązującym o nadaniu nieruchomości na własność i ustaleniu ceny nabycia orzeka starosta. W dekrecie nie wskazano organu wyższego stopnia w stosunku do starosty, należy więc go ustalić w oparciu o przepisy ogólne. Wojewoda podniósł, że to samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, o czym stanowi art. 17 pkt 1 k.p.a. Powyższe stanowisko potwierdza również art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.). Wojewoda zauważył, że organ, który wydał przedmiotowe orzeczenie, już nie istnieje, natomiast zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) organem właściwym do orzekania w sprawach uwłaszczenia stał się starosta wykonujący zadania zakresu administracji rządowej.
Zdaniem Wojewody to, jakie zadania wykonuje starosta, nie determinuje dla starosty organu wyższego stopnia. Organem tym jest więc samorządowe kolegium odwoławcze, co wynika z art. 5 § 2 pkt 6 oraz art. 17 pkt 1 k.p.a. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewoda nie zgodził się z Kolegium i stwierdził, że do niniejszej sprawy nie można odnieść przepisów u.g.n., bowiem uwłaszczenie oraz wywłaszczenie to zupełnie różne instytucje prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), "p.p.s.a.", spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór kompetencyjny w znaczeniu przewidzianym w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym negatywnym, który powstał pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu i Wojewodą Wielkopolskim na tle rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z [...] lipca 1956 r., wydanego na podstawie art. 11 dekretu. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności jest organ wyższego stopnia wobec Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. W obecnej strukturze organów administracji nie istnieją Prezydia Powiatowych Rad Narodowych. Bezsporne jednak jest, że sprawy objęte przedmiotowym rozstrzygnięciem nadal podlegają orzecznictwu administracyjnemu. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji.
W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293).
Podstawą wydania orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z [...] lipca 1959 r. był m.in. art. 11 dekretu z 1955 r. Dekret ten nie został uchylony, pozostaje aktem obowiązującym. Zgodnie z art. 11 ust. 1 tego dekretu w obecnym brzmieniu, o nabyciu własności nieruchomości oraz o ustaleniu ceny nabycia lub o zwolnieniu od obowiązku jej zapłacenia orzeka starosta. Również według art. 14 tego dekretu o zwolnieniu od obowiązku uiszczenia ceny nabycia orzeka starosta. Zadania te, na podstawie art. 19a dekretu, są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Obecnie zatem sprawy o nabyciu nieruchomości na własność na podstawie dekretu z 1955 r. należą w pierwszej instancji do właściwości starosty, jako zadania z zakresu administracji rządowej. Fakt wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej przez starostę jako organ jednostki samorządu terytorialnego nie determinuje w sposób konieczny sposobu ustalania organu wyższego stopnia.
W świetle aktualnego brzmienia art. 17 pkt 1 k.p.a. podział zadań jednostek samorządu terytorialnego na zadania własne i zlecone z zakresu administracji rządowej nie ma znaczenia prawnego dla określenia organu wyższego stopnia. Przepis ten zawiera ogólną regułę, nie reguluje jednak właściwości instancyjnej w sposób wyczerpujący. Organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w dekrecie z 1955 r. w aktualnym brzmieniu nie wynika właściwość organu wyższego stopnia wobec starosty w sprawach objętych tym dekretem. Za ustawę szczególną w rozumieniu powołanego art. 17 pkt 1 k.p.a. należy jednak przyjąć art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), według którego wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.
Właściwość samorządowego kolegium odwoławczego określona w art. 17 pkt 1 k.p.a. ma charakter ogólnej właściwości tego organu. Jeżeli bowiem ustawa szczególna ustanawia organem wyższego stopnia inny organ, to wtedy właściwość samorządowego kolegium odwoławczego jest wyłączona na rzecz tego innego organu. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko przedstawione w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 stycznia 2012 r., sygn. I OW 142/11; z 23 listopada 2012 r., sygn. I OW 152/12; z 9 marca 2016 r., I OW 218/15 (orzeczenia dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.