Uzasadnienie
Wnioskiem z 2 września 2019 r. Powiat B. (dalej: wnioskodawca) wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Powiatem K. o wskazanie organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci: M. B. i M. B. umieszczonych w rodzinie zastępczej.
W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy III Wydział Rodzinny i Nieletnich w K. orzekł o umieszczeniu małoletnich M. B. i M. B. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o ustanowienie rodziny zastępczej i opieki prawnej, w rodzinie zastępczej u A. D. i R. D. zam. M. na terenie Powiatu B. Powodem umieszczenia dzieci w rodzinie zastępczej była nagła śmierć rodziców w wypadku samochodowym.
Wnioskodawca podał treść art. 191 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1111 ze zm. - dalej jako "ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej"), a następnie wskazał, że z posiadanej dokumentacji wynika, że dzieci zostały oddane pod opiekę A. D. i R. D. w dniu 6 stycznia 2019 r. Rodzina B. zamieszkiwała na terenie N., jednak M. B. posiada stały adres zameldowania w miejscowości R. w Powiecie K. M. B. nie posiada zameldowania stałego w Polsce.
Decyzjami z [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] i [...] rodzinie zastępczej przyznane zostały świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania małoletnich.
Pismem z 20 maja 2019 r. przesłano do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. wraz z załącznikami, w których wskazano, iż to Powiat K. jest powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci w pieczy zastępczej. Jako uzasadnienie takiego stanowiska wskazano na fakt, że M. B. ma miejsce stałego zameldowania na terenie Powiatu K., a ponadto Sąd Rejonowy w K. uznał się za właściwy i orzekł w sprawie umieszczenia dzieci w pieczy zastępczej.
Powiat K. pismem o znaku: [...] wskazał, że nie uznaje się za właściwy do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletnich w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu podniesiono, że dzieci posiadają zameldowanie na pobyt czasowy na terenie Powiatu B. od 16 stycznia 2019 r., a od 15 stycznia 2019r. M. B. jest uczniem Szkoły Podstawowej [...] w B. Ponadto uzasadniając swoje stanowisko Powiat K. wskazał, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm., dalej jako "k.c.") miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
W ocenie wnioskodawcy argumentacja Powiatu K. jest niewłaściwa, gdyż do opisanej wyżej sytuacji zastosowanie ma art. 26 k.c., który wskazuje, że miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Biorąc pod uwagę, że rodzice małoletnich zginęli w wypadku samochodowym nie jest możliwe ustalenie miejsca zamieszkania dzieci przed umieszczeniem w pieczy zastępczej.
W świetle powyższego zastosowanie ma art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którym jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały.
Jak wskazano wyżej jedno z dzieci tj. M. B. posiada miejsce zameldowania na pobyt stały na terenie Powiatu K. W dalszej kolejności zastosowanie ma art. 191 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, który wskazuje, że jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Jak wynika z posiadanej dokumentacji Sądem, który uznał się za właściwy do rozstrzygania o sytuacji dzieci jest Sąd Rejonowy w K. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności w ocenie wnioskodawcy brak jest podstaw do uznania Powiatu B. powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej z uwagi na to, że dzieci zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami nie zamieszkiwały na terenie Powiatu B. W związku z powyższym wniesiono o wskazanie Powiatu K. jako organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich w rodzinie zastępczej.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Powiatu K. podał, że z posiadanej przez ten organ dokumentacji małoletni zamieszkiwali przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej na terenie Powiatu B., bowiem od 16 stycznia 2019 r. posiadali adres zameldowania na pobyt czasowy w miejscowości M., B. Ponadto z uzyskanych informacji wynika, że od 15 stycznia 2019 roku małoletni M. B. jest uczniem Szkoły Podstawowej [...] w B., a to oznacza, że potrzeby edukacyjne dziecka realizowane były w miejscu jego zamieszkania.
Ponadto organ podniósł, że Sąd Rejonowy w K., III Wydział Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt [...], dopiero postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., a więc kiedy już małoletni mieli miejsce zamieszkania na terenie Powiatu B. (nastąpiło to bowiem w dniu 16 stycznia 2019 roku), umieścił małoletnich M. B. oraz M. B. w rodzinie zastępczej u małżonków A. D. i R. D., zam. M. Dlatego też po analizie posiadanej dokumentacji Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K., będące jednostką organizacyjną Powiatu K. stwierdziło, iż ww. dzieci przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej zamieszkiwały na terenie Powiatu B. W związku z powyższym uznać należy, iż właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i utrzymanie dzieci M. B. oraz M. B. w rodzinie zastępczej jest Powiat B. Mając powyższe na uwadze Starosta K. wniósł o wskazanie, że właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich jest Powiat B. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór.między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (a tak jest w rozstrzyganej sprawie), jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. dalej: jako "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Przepis art. 191 ust. 16 ww. reguluje nie ustalenie organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną - wypłaty.
Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 126/13, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że bezsporne w sprawie jest ustalenie, kiedy miało miejsce umieszczenie małoletnich w rodzinie zastępczej, gdyż data umieszczenia małoletnich w rodzinie zastępczej u A. D. i R. D. wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w K. z [...] stycznia 2019 r., sygn. akt [...].
Kwestią sporną jest natomiast miejsce zamieszkania małoletnich przed dniem 6 stycznia 2019 r., tj. przed umieszczeniem w pieczy zastępczej. Należało zatem rozważyć, czy na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów można ustalić ówczesne miejsce zamieszkania małoletnich.
Należy podkreślić, że ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Stosownie to treści art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zgodnie zaś z art. 26 § 1 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. W myśl natomiast art. 26 § 2 K.c., jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy.
Z akt sprawy wynika, że przed umieszczeniem małoletnich w pieczy zastępczej rodzice małoletnich zginęli w wypadku samochodowym. Poza sporem pozostaje więc okoliczność, że nie jest możliwe ustalenie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletnich w rodzinie zastępczej na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
W tej sytuacji, ustalając jednostkę samorządu terytorialnego właściwą do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie, należy odwołać się do kryterium miejsca ostatniego zameldowania małoletnich na pobyt stały - zgodnie z art. 191 ust. 2 cyt. ustawy. W okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień umieszczenia małoletnich w pieczy zastępczej M. B. zameldowany był na pobyt stały w miejscowości R. w Powiecie K. W niniejszej sprawie drugi z małoletnich tj. M. B. nie posiada stałego miejsca zameldowania w Polsce. W związku z powyższym, w tym przypadku nie jest możliwe ustalenie powiatu właściwego na podstawie art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, konieczne jest zatem skorzystanie z ust. 3 tego przepisu. Skoro Sąd Rejonowy III Wydział Rodzinny i Nieletnich w K. orzekł o umieszczeniu małoletnich w rodzinie zastępczej, jako właściwy należy wskazać powiat miejsca siedziby tego sądu.
W świetle podniesionych wyżej okoliczności uznać należało, że miejscem stałego zameldowania M. B. przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej był powiat K. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, na podstawie art. 191 ust. 2 ww. ustawy, organem właściwym w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego jest powiat K. Z kolei powiatem właściwym do poniesienia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego M. B. umieszczonego w rodzinie zastępczej jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu małoletnich braci w pieczy zastępczej.
Zatem w niniejszej sprawie, na podstawie art. 191 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, powiatem właściwym w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie M. B. jest również Powiat K. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.