Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 13 października 2015 r., na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 332 ze zm., dalej ustawa) Starosta Powiatu Piskiego zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu dotyczącego właściwości powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, poprzez wskazanie Powiatu Kolneńskiego jako właściwego w sprawie.
W uzasadnieniu wskazano, że Sąd Rejonowy w Łomży III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. III Nsm 95/12 umieścił małoletniego K. B. w spokrewnionej rodzinie zastępczej u babci Z. B. zamieszkałej w P. przy ul. [...]. W związku z powyższym Starosta Piski dwukrotnie, w roku 2013 i 2015, występował do Starosty Kolneńskiego z wnioskiem o podpisanie porozumienia wynikającego z art. 191 ust. 5 Ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W obu przypadkach porozumienie zwrócono niepodpisane, a Powiat Kolneński uznał się za niewłaściwy w przedmiotowej sprawie. Brak właściwości uzasadniano faktem, że małoletni zamieszkiwał u swojej babci jeszcze przed wydaniem ostatecznego postanowienia w sprawie III Nsm 95/12. Wynika to z oświadczenia samej Z. B., która stwierdziła, że wnuk przebywa u niej od 2011 roku. Wnioskodawca podniósł jednak, że dopóki Sąd Rejonowy w Łomży nie ustalił w postanowieniu z 20 grudnia 2012 r. miejsca pobytu małoletniego przy babci, formalnie zamieszkiwał on w miejscowości K., gmina T. w powiecie kolneńskim - miejscu zameldowania swojej matki.
Przesłankę miejsca zamieszkania dziecka z art. 191 ust. 1 ustawy należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 26 § 1 k.c., co oznacza, że miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy.
Ponieważ małoletni przebywał u babci jeszcze przed postanowieniem Sądu, w sprawie nie ma zastosowania art. 191 ust. 1 ustawy, lecz ust. 2, zgodnie z którym, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Stałym miejscem zameldowania małoletniego K. B. jest miejscowość K. w powiecie kolneńskim. Na pobyt czasowy w miejscu zamieszkania babci został on zameldowany 11 lutego 2013 r., a więc już po postanowieniu Sądu o umieszczeniu go w spokrewnionej rodzinie zastępczej. Zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego jest zatem Powiat Kolneński.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Powiatu Kolneńskiego wniósł alternatywnie o jego odrzucenie lub wskazanie jako właściwego w sprawie Powiatu Piskiego. W uzasadnieniu podniósł, że przepis art. 191 ust. 16 ustawy wszedł w życie 19 września 2014, po umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej i zgodnie z ówczesnym stanem prawnym i orzecznictwem, wniosek powinien podlegać odrzuceniu, co potwierdza także wyrok Sądu Rejonowego w Piszu sygn. I C 218/15.
W przypadku przyjęcia przez Sąd bezpośredniego działania nowego prawa (I OW 207/14), wniesiono o ustalenie, że właściwym dla ponoszenia wydatków jest Powiat Piski. Z akt sprawy toczącej się bowiem przed Sądem Rejonowym w Piszu wynika, że małoletni K. B. z woli matki już od 2011 r. mieszkał u babci. Matka dziecka miała ograniczone prawa rodzicielskie. Skoro dziecko niewątpliwie mieszkało w Piszu, to w sprawie powinno mieć zastosowanie stanowisko NSA zawarte w wyroku III SA 428/88 uznające, że miejscem zamieszkania nie jest miejsce zameldowania rodziców, lecz miejsce wybrane przez rodzica. Zwrócono także uwagę, że Sąd Rejonowy w Piszu wyrokiem z 28 kwietnia 2015 r., sygn. I C 218/15 oddalił powództwo Powiatu Piskiego wobec gminy Pisz. Aktualne stanowisko Powiatu Piskiego świadczy o niekonsekwencji w uznawania swojej właściwości do załatwienia sprawy i narusza art. 19 i 20 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny, obowiązującym od 19 września 2014 r., w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 1 ustawy (w tym wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej), stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.) i na mocy art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. objęty jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zainicjowany wnioskiem spór ma charakter sporu negatywnego, a Starosta Piski i Kolneński nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Powyższe czyni wniosek dopuszczalnym i stanowi o właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego do jego rozpoznania. Mając na uwadze stanowisko zajęte w odpowiedzi na wniosek odnośnie podstaw do jego odrzucenia należy wskazać, że wniosek został złożony w stanie prawnym obowiązującym po 19 września 2014 r. i podlega temu reżimowi prawnemu, nie ma znaczenia data umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej.
Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rodziny. W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust.2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny.
W pierwszej kolejności przy ustalaniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków należy uwzględnić stan faktyczny, jaki miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Przepis art. 26 § 1 k.c. stanowi, że miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy.
Należy odróżnić faktyczne miejsce pobytu dziecka od miejsca jego zamieszkania w sensie prawny, które w przypadku małoletniego stanowi domicilium necessarium, miejsce zamieszkania określone ustawowo w zależności od miejsca zamieszkania innych osób, bez związku z rzeczywistym miejscem pobytu dziecka. Nawet zameldowanie dziecka u innych osób odnosi się tylko do miejsca jego faktycznego pobytu, ale nie zmienia miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 26 k.c. w miejscowości, w której mają miejsce zamieszkania jego rodzice. Argument z faktycznego pobytu małoletniego u babci jeszcze przez orzeczeniem sądu o umieszczeniu go w rodzinie zastępczej nie ma zatem znaczenia i nie rozstrzyga o prawnym miejscu zamieszkania dziecka. Ojciec dziecka nie żyje, a jego matka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w rodzinie zastępczej posiadała władzę rodzicielską. Jej ograniczenie postanowieniem SR w Piszu z 19 marca 2009 r. sygn. III Nsm 32/09 poprzez nadzór kuratora sądowego, a następnie umieszczenie małoletniego w trybie zabezpieczenia postanowieniem SR w Łomży z 14 maja 2012 r. u babci do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie władzy rodzicielskiej nie oznaczają, że matce dziecka ówcześnie nie przysługiwała władza rodzicielska.
Prawnym miejscem zamieszkania małoletniego przed umieszczeniem go po raz pierwszy w rodzinie zastępczej było zatem miejsce zamieszkania jego matki, czyli miejscowość K. w gminie T. w powiecie kolneńskim. Analogiczne ustalenia poczynił Sąd Rejonowy w Piszu w powoływanym przez strony wyroku z 28 kwietnia 2015 r., sygn. IC 218/15. Tak ustalone miejsce zamieszkania wyznacza właściwość powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie, o jakich mowa w art. 191 ust. 1 ustawy. Jest to równocześnie powiat tożsamy z powiatem właściwym ustalonym w oparciu o zasadę określoną w art. 191 ust. 2 ustawy, posługującą się kryterium ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały.
Mając na względzie podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.,orzekł jak w sentencji.