Uzasadnienie
Wnioskiem z 26 lipca 2019 r. Prezydent Miasta S. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wójtem Gminy S. o wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku L. F. opiekuna prawnego J. L. o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów pobytu J. L. w Zakładzie Opiekuńczo - Leczniczym Psychiatrycznym w K. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z 6 czerwca 2019 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S. poinformował Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w S. o terminie realizacji przyznanej pomocy w postaci zasiłku celowego J. L. decyzją z [...] stycznia 2019 r., do 30 czerwca 2019 r. oraz przesłał wniosek opiekuna prawnego L. F. w przedmiocie dofinansowania pobytu podopiecznej w Zakładzie Opiekuńczo - Leczniczym Psychiatrycznym w K. Wobec powyższego Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w S. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w S. Wydziału - Centrum Obsługi Mieszkańców o wskazanie adresów opiekuna prawnego J. L. Pismem znak: [...] wskazano, że opiekun L. F. nie ma aktualnego stałego adresu, oraz że 21 sierpnia 2017 r. został wymeldowany z adresu [...] S., ul. Z. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że przyczyną wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pomocy jest m.in. bezdomność całkowicie ubezwłasnowolnionej J. L. Dlatego Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w S. 12 lipca 2019 r. wezwał L. F. do złożenia wyjaśnień w charakterze strony.
W odpowiedzi na ww. wezwanie L.F. złożył 18 lipca 2019 r. oświadczenie, że od 1988 r. zamieszkuje w K., które traktuje jako centrum swoich spraw życiowych, natomiast adres [...] S., ul. K. wskazał wyłącznie jako adres do doręczeń na potrzeby sprawowania opieki nad całkowicie ubezwłasnowolnioną J. L., częściowo wynajmując to mieszkanie osobie trzeciej.
Wnioskujący wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami właściwość miejscową gminy w sprawach z pomocy społecznej ustala się w oparciu o art. 101 ustawy o pomocy społecznej, tj. według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W okresie przebywania J. L. na terenie S. była ona zameldowana jedynie tymczasowo i stan taki trwał do czasu skierowania jej do ZOLP w K., natomiast jej stałym miejscem zameldowania była gm. S. Z chwilą skierowania ww. wymeldowana została także z pobytu stałego w gm. S. stając się osobą bezdomną. Wskazując na ust. 2 omawianego przepisu: w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo gminą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania osoby na pobyt stały, tj. gm. S. Wobec tego, w ocenie ośrodka właściwym organem do załatwienia sprawy jest GOPS w S. Jako bezzasadne wskazano także stanowisko, aby właściwość Ośrodka ustalać w oparciu o miejsce zamieszkania opiekuna prawnego, które nie znajduje się na terenie Polski.
W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy S. wskazał, że w niniejszej sprawie miejsce zamieszkania opiekuna ubezwłasnowolnionej całkowicie znajduje się za granicą. W takiej sytuacji, w ocenie organu, winny znaleźć zastosowanie ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu wynikające z art. 21 K.p.a. W myśl art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby w kraju), a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli zaś żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania lub pobytu w kraju. Organ wskazał, że wobec faktu całkowitego ubezwłasnowolnienia J. L. i tym samym braku zdolności do czynności prawnych, należy wziąć pod uwagę ostatnie miejsce zamieszkania lub miejsce pobytu w kraju jej opiekuna. Ostatnim miejscem zamieszkania i pobytu w kraju opiekuna prawnego ubezwłasnowolnionej całkowicie jest S. W ocenie Wójta prowadzi to do wniosku, iż to MOPR w S. jest organem właściwym do przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów pobytu J. L. w Zakładzie Opiekuńczo - Leczniczym Psychiatrycznym w K. Organ wskazał ponadto, że nawet gdyby przyjąć, że przy stosowaniu art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. należy wziąć pod uwagę miejsce pobytu strony, tj. ubezwłasnowolnionej, co zdaniem uczestnika nie ma żadnego uzasadnienia, to i tak miejscem tym będzie K., a organem właściwym do rozpoznania wniosku o zasiłek celowy - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K., nie zaś GOPS w S. W związku z tym Wójt Gminy S. wniósł o ustalenie, że organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku jest Prezydent Miasta S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie występuje spór negatywny w zakresie właściwości miejscowej organu, bowiem zarówno Prezydent Miasta S., jak i Wójt Gminy S. uznali się za niewłaściwych do rozpoznania wniosku L. F. opiekuna prawnego J. L. o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego.
Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm., dalej jako "u.p.s."), ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Należy przy tym wskazać, iż u.p.s. nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm., dalej jako "k.c.").
Art. 25 k.c. przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania.
Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego.
W niniejszej sprawie z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego wystąpił opiekun prawny osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie. Wprawdzie zasiłek ma być przyznany jego podopiecznej, to jednak postępowanie w tej sprawie powinien prowadzić organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania opiekuna. W myśl bowiem art. 27 K.c. miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania jej opiekuna.
Odnosząc powyższe do sytuacji, jaka zachodziła w przedmiotowej sprawie należy wskazać, że miejscem zamieszkania L. F., będącego opiekunem prawnym J. L. jest na terenie Polski miasto S. Należy wskazać, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 5 lipca 2019 r. wynika, że opiekun na terenie N. zamieszkuje w K., natomiast na terenie Polski jest to S. Wywiad ten został przez opiekuna prawnego J. L. podpisany.
Zauważyć także trzeba, że co prawda z zaświadczenia Urzędu Miejskiego w S. wynika, że opiekun wymeldował się z miejsca zamieszkania w S. 21 sierpnia 2017 r., jednak podczas przeprowadzanego wywiadu środowiskowego oraz przesłuchania przeprowadzonego 18 lipca 2019 r., L. F. oświadczył, że od września 1988 r. zamieszkuje w N. w K., ale w Polsce zamieszkuje przez 6 miesięcy w ciągu roku. W Polsce posiada mieszkanie własnościowe w S., Jednocześnie z zaświadczenia opiekuna z 18 lutego 2019 r. wynika, że miejscem zamieszkania L. F. jest S. ul. K. Z uwagi na powyższe okoliczności należy wskazać jako jego centrum życiowe w Polsce L. F. miasto S. Skoro w świetle przepisu art. 101 ust 1 u.p.s. w zw. z art. 27 k.c. właściwość miejscową gminy w sprawach z pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania opiekuna prawnego, to organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest Prezydent Miasta S. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.