Uzasadnienie
W dniu 3 grudnia 2014r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Szczecinie (dalej w skrócie jako: "MOPR w Szczecinie") działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Szczecin, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012r. poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako: "P.p.s.a.", zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Szczecin a Prezydentem Miasta Bydgoszcz, poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Bydgoszcz, jako organu właściwego dla rozpoznania wniosku B.K. o skierowanie do domu pomocy społecznej (dalej w uzasadnieniu także jako: "DPS").
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 25 czerwca 2014r. I.G. zwróciła się do MOPR w Szczecinie o skierowanie jej matki – B.K. do domu pomocy społecznej w Szczecinie. B.K. od dnia 14 czerwca 2014r. do chwili obecnej przebywa w Domu Seniora "[...]" w Przecławiu (Gmina Kołbaskowo), gdzie trafiła po odbyciu hospitalizacji w Szpitalu Uniwersyteckim w Bydgoszczy na skutek przebytego w dniu 2 czerwca 2014r. udaru niedokrwiennego prawej półkuli mózgu. W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 10 lipca 2014r. ustalono, że przed hospitalizacją, strona mieszkała w Bydgoszczy przy ulicy L. Po opuszczeniu szpitala, w dniu 18 czerwca 2014r. B.K. została zameldowana na pobyt stały w Szczecinie, przy ul. M., w mieszkaniu córki – I.G. W mieszkaniu tym do tej pory w ogóle nie przebywała. Córka B.K. partycypuje w kosztach pobytu matki w Domu Seniora "[...]" oraz zakupie leków, pampersów, środków czystości itp. Nie jest jednak w stanie zapewnić matce odpowiedniej opieki w jej mieszkaniu, głównie z uwagi na aktywność zawodową i pieczę nad małoletnim dzieckiem.
Zawiadomieniem z dnia 26 sierpnia 2014r. MOPR Szczecin przekazał sprawę B.K. do rozpoznania przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Bydgoszcz (dalej w uzasadnieniu jako: "MOPS Bydgoszcz") powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ w momencie, gdy ziściły się przesłanki warunkujące umieszczenie strony w domu pomocy społecznej B.K. była mieszkanką miasta Bydgoszcz.
W odpowiedzi, MOPS Bydgoszcz pismem z dnia 2 października 2014r. zwrócił do MOPR Szczecin przekazaną dokumentację podnosząc, iż miejscem zamieszkania B.K. w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej jest miasto Szczecin, biorąc pod uwagę fakt stałego zameldowania strony przy ulicy M. Zdaniem organu wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu stanowisko MOPS Bydgoszcz jest błędne, ponieważ do czasu choroby, centrum spraw życiowych B.K. znajdowało się w Bydgoszczy, gdzie mieszkała na stałe, pobierała świadczenia (w tym emerytalne z ZUS), oraz podlegała opiece medycznej. Strona pomimo zameldowania jej w mieszkaniu córki w Szczecinie do chwili obecnej tam nie przebywała, ponieważ bezpośrednio ze szpitala w Bydgoszczy, została przewieziona do prywatnej placówki w Przecławiu. Pobyt w tej placówce, mógłby sugerować ześrodkowanie interesów życiowych strony na obszarze właściwości gminy Kołbaskowo, jednakże – w ocenie MOPR Szczecin – nie można pominąć faktu, iż B.K. aż do momentu nasilenia problemów zdrowotnych zamieszkiwała w Bydgoszczy i właśnie z tą miejscowością wiązała się jej cała aktywność życiowa.
Podkreślono, że nie było zamiarem B.K. ani jej córki przeniesienie miejsca zamieszkania strony do Szczecina czy też Przecławia, a w następnej kolejności – umieszczenie strony w DPS. Zamiarem tym było od samego początku zapewnienie stronie całodobowej opieki w domu pomocy społecznej znajdującym się możliwie blisko przy córce, która jest obecnie jedyną osobą mogącą udzielić matce odpowiedniego wsparcia. Taki stan rzeczy spowodowała choroba strony i nagłe pogorszenie stanu jej zdrowia, które doprowadziły do jej hospitalizacji. Zameldowanie strony na terenie miasta Szczecin ma obecnie charakter fikcyjny, brak jest również podstaw dla przyjęcia, że centrum spraw życiowych strony znajduje się na terenie gminy Kołbaskowo. Natomiast dotychczasowa więź strony z miastem Bydgoszcz jest niepodważalna, wobec czego organem właściwym dla rozpoznania wniosku strony jest Prezydent Miasta Bydgoszcz.
Odpowiadając na wniosek Dyrektor MOPS Bydgoszcz, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszcz, wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Szczecin, jako organu właściwego do rozpoznania wniosku B.K. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Uzasadniając swoje stanowisko organ zwrócił uwagę na brzmienie art. 59 ust 1 i art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r. poz. 182 ze zm.), dalej w uzasadnieniu jako "u.p.s.", oraz art. 25 Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2014r., poz. 121 ze zm.), dalej w uzasadnieniu jako "K.c.", wywodząc że zgodnie z zasadą pomocniczości, wsparcia osobie potrzebującej powinna udzielać ta wspólnota lokalna i ta społeczność, do których dana osoba przynależy, a więc gmina, na terenie której faktycznie i stale dana osoba przebywa oraz gdzie znajduje się centrum jej spraw życiowych. Zauważono, że w tej sprawie podstawowe znaczenie ma okoliczność, która determinuje miasto Szczecin do udzielenia wsparcia B.K., a mianowicie fakt, że jest ona zameldowana w Szczecinie przy ul. M. oraz to, że obecnie – w chwili złożenia wniosku – przebywa na terenie gminy Kołbaskowo w województwie zachodniopomorskim.
Ponadto pełnomocnik B.K. – I.G. w piśmie z dnia 6 października 2014r. zwróciła uwagę na dwie istotne okoliczności pominięte przez wnioskodawcę. Pierwsza z nich to fakt, iż obecnie od ponad 6 miesięcy B.K. jest wymeldowana z miasta Bydgoszcz i na stałe zameldowana w Szczecinie, a druga, że B.K. umocowała swoją córkę do sprzedaży mieszkania w Bydgoszczy oraz kupna lokalu mieszkalnego w Szczecinie, co jednoznacznie świadczy o tym, że jej celem było ześrodkowanie aktywności życiowej w Szczecinie. Nie można zatem badać zamiaru zamieszkania przez pryzmat przeszłych uwarunkowań. Tylko z uwagi na stan zdrowia B.K. nie przebywa w Szczecinie, a w miejscowości Przecław, w zakładzie opiekuńczo – leczniczym, gdzie jest rehabilitowana i ma zapewnioną całodzienną opiekę. Organ podkreślił, że nie można zamieszkiwać w lokalu, który się sprzedaje ani w zakładzie, w którym przebywa się okresowo. Z oświadczeń B.K. jednoznacznie wynika, że zamiar stałego pobytu wiąże ona z miastem Szczecin. W wywiadzie środowiskowym oświadczyła, że chciałaby zostać skierowana do domu pomocy społecznej w Szczecinie – co świadczy o jej woli i ześrodkowaniu centrum życiowego przebywania w tym mieście.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Przystępując do rozpoznania tego sporu podać należy, iż stosownie do treści art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w DPS. Decyzję o skierowaniu do DPS i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w tej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie natomiast z treścią art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową organu ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, bo tylko w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.).
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach K.c. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Jak to obrazowo przedstawiono w piśmiennictwie; dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (vide chociażby; S. Grzybowski (w:) System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 – 334; W. Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993r., w sprawie III CZP 76/93; PS 1995, nr 3, s. 86–87)
Dokonując analizy okoliczności niniejszej sprawy dla rozstrzygnięcia sporu, o to która z miejscowości stanowi miejsce stałego pobytu, w pierwszej kolejności należy uwzględnić fakt, iż wnioskodawczyni w następstwie przebytej choroby zmuszona została do przewartościowania wielu spraw w swoim życiu. Tym samym na obecnym etapie jej życia zdezaktualizowały się okoliczności wskazujące na Bydgoszcz, jako na miejsce jej zamieszkiwania. Wnioskodawczyni od czasu opuszczenie szpitala nie przebywa w Bydgoszczy i brak jest okoliczności, które pozwalałyby obecnie powiązać ją z tym miejscem. Wnioskodawczyni w aktualnym stanie zdrowia nie widzi możliwości dalszego samodzielnego mieszkania w Bydgoszczy i co więcej podjęła działania zmierzające do sprzedaży mieszkania w tym mieście.
Co prawda wnioskodawczyni od momentu opuszczenia szpitala nie przebywała także w Szczecinie, jednakże ten stan rzeczy ma przyczyny obiektywne, które póki co uniemożliwiają spełnienie się jej zamiaru zamieszkania w tym mieście. Owe obiektywne przeszkody w pobycie w miejscu, które objęte jest zamiarem zamieszkiwania na stałe, nakazują badanie faktu pobytu bardziej przez pryzmat usprawiedliwionych potrzeb niżli przez określanie rzeczywistego miejsca pobytu. Cele, które pojawiły się w życiu wnioskodawczyni, będące bezpośrednim następstwem przebytego udaru mózgu, najpełniej mogą być spełnione w bliskości z rodziną, ta zaś w najszerszym zakresie może być zrealizowana w Szczecinie. Okoliczność ta winna determinować określenie aktualnego miejsca pobytu wnioskodawczyni.
Odnosząc się do przesłanki zamiaru stałego pobytu wypada wskazać, iż winien on być określony na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Do wyrażenia zamiaru stałego pobytu wystarczy bowiem, że będzie on wynikał dostatecznie jedno z zachowania człowieka. Jednakowoż sama deklaracja człowieka co do jego zamiaru nie ma doniosłości prawnej, jeśli nie znajduje wyrazu w jego faktycznych zachowaniach. O powzięciu zamiaru stałego pobytu świadczą okoliczności, na podstawie których uzasadnione jest ustalenie, że w danej miejscowości koncentruje się w danym czasie centrum życiowe osoby fizycznej, przejawiającej tam aktywność.
W realiach niniejszej sprawy wypada wskazać, iż zamiar stałego pobytu wnioskodawczyni jest stosunkowo trudny do jednoznacznego określenia, a to z uwagi na stan jej zdrowia wywołany przebytym udarem mózgu. Tym niemniej istnieją wśród okoliczności niniejszej sprawy takie, które dość jednoznacznie wskazują na to, iż w następstwie przebytej choroby zamiarem wnioskodawczyni jest zamieszkiwanie na terenie Szczecina, w bliskości z córką. Jakkolwiek fakt zameldowania wnioskodawczyni w Szczecinie nie może być traktowany jako samodzielna okoliczność przemawiająca za tym, że to Szczecin jest centrum jej spraw życiowych, tym niemniej zameldowanie wnioskodawczyni w mieszkaniu córki winno być odczytywane jako przejaw jej zamiaru stałego pobytu w tym miejscu. Podobnie należy traktować deklaracje o skierowanie do DPS w Szczecinie, a więc w miejscu, w którym dotychczas zamieszkiwała jej córka, z którą, z uwagi na aktualny stan zdrowia, zamierza być w bliskości.
Za takim rozumieniem zamiaru stałego pobytu wnioskodawczyni przemawia także dążenie do sprzedaży mieszkania w Bydgoszczy i pragnienie nabycia mieszkania w Szczecinie, w okolicach miejsca zamieszkania jej córki.
Jakkolwiek ustalenie zamiaru stałego pobytu wnioskodawczyni w Szczecinie w przeważającej części oparte jest na deklaracjach, ale w okolicznościach niniejszej sprawy inne być nie może, zważywszy na aktualny stan zdrowia wnioskodawczyni. Istotne jest jednak to, iż owe deklaracje jednoznacznie wynikają z aktualnych potrzeb wnioskodawczyni będących następstwem przebytego udaru mózgu.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności wypadało uznać, iż aktualnym miejscem zamieszkania wnioskodawczyni jest Szczecin, a w konsekwencji wskazać Prezydenta Miasta Szczecin jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania rozstrzygnięcia, w oparciu o art. 59 ust. 1 u.p.s.
Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.