Uzasadnienie
Wójt Gminy L. we wniosku z [...] września 2019 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Prezydentem Miasta L. przez wskazanie organu właściwego do załatwienia wniosku T. M. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Organ wskazał, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego [...] grudnia 2018 r. wynika, że T. M. "przez połowę swojego życia prowadził koczowniczy tryb życia, mieszkał tam gdzie pracował", od trzech lat mieszka u siostry w L. przy ul. [...] i korzysta z jej opieki ze względu na stan zdrowia. Siostra jest osobą w podeszłym wieku i nie może nadal świadczyć pomocy na rzecz brata. Od kilku miesięcy istnieje konflikt pomiędzy mężem siostry a T. M. Ponadto w domu zajmowanym przez wnioskodawcę ma zamieszkać syn siostry z rodziną. T. M. obecnie nie jest zameldowany pod żadnym adresem na pobyt stały ani czasowy. Ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały jest miejscowość [...], Gmina L. Dom, w którym zamieszkiwał wnioskodawca, został wiele lat temu wyburzony. W W. mieszka syn T. M. Organ wskazał, że pobyt T. M. w L. jest bezsporny, przy czym nie dopełnił on obowiązku meldunkowego. Nie można uznać go za osobę bezdomną, jak chce tego Prezydent Miasta L., co oznacza, że w sprawie nie ma zastosowania art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", gdzie właściwą miejscowo do rozpoznania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest gmina ostatniego miejsca zameldowania osoby na pobyt stały. W ocenie organu nie ma też znaczenia dla sprawy fakt, że T. M. wniósł o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej w K. Zamiar stałego pobytu musi być oceniony w oparciu o okoliczności obiektywne.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta L. w piśmie z [...] listopada 2019 r. wniósł o wskazanie Wójta Gminy L. jako organu właściwego i wskazał, że bezsporne jest, że wnioskodawca przebywa obecnie w L., jednak nie wiąże swojej przyszłości z nią i nie przebywa tu z zamiarem stałego pobytu. Organ podkreślił, że T. M. we wniosku wyraźnie wskazał, że chce być skierowany do domu pomocy społecznej w K., w powiecie płockim, a więc w powiecie, w którym przed dłuższy czas przebywał, był zameldowany na pobyt stały i najprawdopodobniej jest związany z nim emocjonalnie. Jeśli chodzi więc o konstrukcję prawną określenia "miejsca zamieszkania", zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", w przypadku T. M., pomimo istnienia elementu tzw. zewnętrznego – faktu przebywania w L., brak elementu wewnętrznego – zamiaru stałego pobytu. Kwestia zameldowania w danej miejscowości nie ma znaczenia dla przesądzenia, która z miejscowości jest miejscem zamieszkania. Organ podkreślił, że T. M. mieszka u siostry wyłącznie gościnnie, jego pobyt ma charakter czasowy i wiąże się z jego sytuacją zdrowotną i koniecznością pomocy osób bliskich. Tym samym Gmina L. jest organem właściwym do podjęcia czynności zmierzających do rozpatrzenia wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają, na mocy art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", spory o właściwość oraz spory kompetencyjne.
Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do właściwości sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Organami wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej (art. 17 pkt 1). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 580 ze zm.) samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (...), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. poz. 652) gmina L. znajduje się w powiecie p. (część VII poz. 19 załącznika do rozporządzenia).
Na podstawie § 1 pkt 7 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. poz. 1925 ze zm.) obszar właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku obejmuje powiaty: gostyniński, płocki i sierpecki oraz miasto na prawach powiatu – P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi obejmuje powiaty: brzeziński, łęczycki, łódzki wschodni, pabianicki i zgierski oraz miasto na prawach powiatu – L. (art. 1 pkt 5 lit. a ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r.)
Oznacza to, że będące w sporze jednostki samorządu terytorialnego – Gmina L. i Prezydent Miasta L., nie mają wspólnego organu wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem właściwy do rozpoznania sporu o właściwość pomiędzy tymi organami.
W przedmiotowej sprawie powstał spór negatywny o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy L. a Prezydentem Miasta L., który z nich jest właściwy do rozpoznania i załatwienia wniosku T. M. o skierowanie go w domu pomocy społecznej, gdyż oba organy uznały się za niewłaściwe w sprawie.
W myśl art. 54 ust. 1 i 2 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, która nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej zlokalizowanym – co do zasady – jak najbliżej jej miejsca zamieszkania. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu opieki społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Natomiast stosownie do art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje określenia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 K.c., zgodnie z którą miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle art. 59 ust. 1 i art. 101 ust. 1 u.p.s. w związku z art. 25 K.c. o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a tym samym nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w danej miejscowości. W judykaturze i piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że samo zameldowanie nie dowodzi zamieszkiwania w danej miejscowości, czyli adres zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienia NSA z: 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OW 152/14, 20 lutego 2015 r. sygn. akt I OW 225/14 i 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OW 145/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie niesporne jest, że T. M. nie jest zameldowany pod żadnym adresem na pobyt stały. Od trzech lat mieszka w L. u swojej siostry. W L. korzysta z podstawowej opieki zdrowotnej. We wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej wskazał, że mieszka w L. pod adresem ul. [...] i chce być skierowany do domu pomocy społecznej K. T. M. ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i wymaga pomocy.
Okoliczności powyższe wskazują, że centrum życiowe wnioskodawcy skoncentrowane jest w L. Oczywiste jest, że T. M. nie może być uznany za osobę bezdomną. W przypadku bowiem osoby bezdomnej nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się zatem jej zamiaru stałego pobytu, lecz ustala gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, bez względu na to, kiedy ostatni raz w gminie tej osoba przebywała. Zgodnie z art. 6 pkt 8 u.p.s. osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Stosownie z kolei do art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150 ze zm.) pod określeniem "lokal" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki.
Z uwagi na powyższe przyjąć należy, że przesłankę miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c. w odniesieniu do T. M. spełnia obecnie Miasto L. Skoro właściwość miejscową gminy, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, to organem właściwym do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta L. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.