Uzasadnienie
Pismem z dnia 9 lutego 2021 r. Starosta L[...] wniósł o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą L[...] a Wojewodą Dolnośląskim o rozpoznanie podania J[...]z dnia 30 czerwca 2020 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we L[...] z dnia 23 października 1973 r. nr GUR[...].
W uzasadnieniu powyższego wniosku, powołując się na art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 22 § 2 k.p.a., wskazano, iż w dniu 3 lipca 2020 r. do organu wpłynęło pismo J[...]o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we L[...]z dnia 23 października 1973 r. nr GUR[...], w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej wraz z budynkami o powierzchni 7,17 ha w granicach działek nr 1[...] i nr 4[...], położonych we wsi G[...] w gminie M[...]. Działka nr 1[...] wchodzi aktualnie w skład działki nr 1[...]i stanowi własność Skarbu Państwa – Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, natomiast działka nr 4[...] obecnie wchodzi w skład działki nr 4[...] i stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie PGL – Lasy Państwowe. Dla działek tych Starosta L[...] nie jest organem wykonującym prawa właścicielskie.
Zawiadomieniem z dnia 9 lipca 2020 r. nr GŚ[...] Starosta L[...] przekazał Wojewodzie D[...] w trybie art. 65 § 1 k.p.a. ww. podanie o wznowienie postępowania. Pismem z dnia 12 sierpnia 2020 r. nr NR[...] Wojewoda D[...] zwrócił powyższe pismo wyjaśniając, iż z art. 150 § 1 k.p.a. wynika, że sprawy zakończone decyzją o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości opuszczonych w trybie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. nr 39, poz. 174 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "ustawa o zmianie dekretu", należały do spraw z zakresu administracji rządowej. Tym samym zasadnicze znaczenie ma to, której instancji organ wydał ostateczną decyzje w tej sprawie.
Pismem z dnia 3 września 2020 r. Starosta L[...] poinformował Wojewodę D[...], iż pozostaje związany dokonanym przekazaniem wniosku w trybie art. 65 § 1 k.p.a., a jeżeli się z tym nie zgadza winien zainicjować spór kompetencyjny przed sądem administracyjnym. Pismem z dnia 21 września 2020 r. Wojewoda D[...] ponownie zwrócił Staroście L[...] podanie J[...], podając, iż w przesłanym piśmie wskazywał na konieczność wyjaśnienia, czy ww. decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we L[...]posiada przymiot ostateczności, czy też była badana w toku instancji, w szczególności, czy było inicjowane od niej postępowanie odwoławcze przed Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we W[...]. Wojewoda dodatkowo wskazał, że jeżeli pomimo wyjaśnień Starosta L[...]nadal uważa się organem niewłaściwym, to nic nie stoi na przeszkodzie aby sam wdrożył spór o właściwość.
W kolejnym piśmie skierowanym do Wojewody D[...] Starosta L[...] wskazał, iż pozyskał akta osiedleńcze E[...], w których odnalazł decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w J[...]z dnia 31 marca 1993 r. nr G[...] orzekającą o odmowie uchylenia ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we L[...]z dnia 23 października 1973 r. w sprawie przejęcia jako opuszczonej zabudowanej nieruchomości rolnej o powierzchni 7,17 ha, w granicach działek nr 1[...] i nr 4[...], położonych we wsi G[...]w gminie M[...], stanowiącej własność E[...], a także decyzję Wojewody J[...] o z dnia 28 czerwca 1993 r. nr GG[...], utrzymującą w mocy ww. decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w J[...]. Z powołaniem się na powyższe okoliczności ponownie przesłano Wojewodzie D[...] podanie J[...] o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na powyższe pismo Wojewoda D[...] wskazał, iż w toku dotychczasowej korespondencji Starosta Lwówecki nie wykazał aby ww. decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we L[...] była przedmiotem zaskarżenia od Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we W[...].
W tej sytuacji Starosta Lwówecki zainicjował niniejszy spór kompetencyjny wskazując, iż zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. właściwym w postępowaniu wznowieniowym jest "organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji". Skoro w sprawie decyzję wydał Wojewoda J[...]i, utrzymując w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w J[...], to organem właściwym do rozpatrzenia podania J[...]o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we L[...], pozostaje Wojewoda D[...]. Dalej we wniosku o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego wskazano, iż zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u,g,n,", organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania zasobem nieruchomości jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.
Starostowie podejmują w szczególności czynności w postępowaniach sądowych w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomościami, o zapłatę należności za korzystanie z nieruchomości, o roszczenia za stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia spadku, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie (art. 23 ust. 1 pkt 8 u.g.n.). Tym samym reprezentacja Skarbu Państwa przez starostę, stosownie do ww. przepisu, ogranicza się tylko do nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. W tej sytuacji Starosta Lwówecki uznał, iż "organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody J[...] nr GG[...]z dnia 28 czerwca 1993 roku" jest Wojewoda D[...].
W odpowiedź na powyższy wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Wojewoda D[...] wniósł o odrzucenie wniosku na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 i art. 193 p.p.s.a., ewentualnie o wskazanie Starosty L[...] jako organu właściwego do rozpatrzenia podania o wznowienie postępowania.
W uzasadnieniu zajętego stanowiska podano, iż wnioskiem z dnia 30 czerwca 2020 r. J[...] wystąpiła do Starosty L[...] o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we L[...] z dnia 23 października 1973 r. nr GUR[...]. Starosta L[...] trzykrotnie przekazywał ww. wniosek Wojewodzie D[...], przy czym w żadnym z pism nie wykazał, iż organem właściwym do rozpatrzenia tegoż wniosku jest Wojewoda D[...]. Organ zauważył, że Starosta L[...] wnosząc o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powołał się na art. 22 § 2 k.p.a. Zdaniem Wojewody nie jest to właściwa kwalifikacja prawna, gdyż trudno Starostę L[...] traktować jako organ jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości opuszczonych na podstawie ustawy o zmianie dekretu, wtedy gdy istniały, należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej.
W związku z powyższym Starosta L[...] rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją wydaną w oparciu o art. 2 tej ustawy, w znaczeniu funkcjonalnym jest organem administracji rządowej i nie ma do niego zastosowania art. 17 pkt 1 k.p.a. Na potrzebę uwzględnienia, przy ustalaniu organu właściwego do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego lub o właściwość, tego czy organ jednostki samorządu terytorialnego realizuje zadanie z zakresu administracji rządowej, może wskazywać również brzmienie art. 22 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z powyższym wniosek Starosty L[...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą Dolnośląskim w niniejszej sprawie powinien być skierowany w oparciu o art. 22 § 1 pkt 8 k.p.a. do ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Mając zatem na uwadze, iż rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie nie należy do właściwości sądu administracyjnego, Wojewoda wniósł o odrzucenie wniosku Starosty L[...] z dnia 2 lutego 2021 r. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 i art. 193 p.p.s.a.
W przypadku odmiennej oceny dopuszczalności przedmiotowego wniosku, Wojewoda D[...] wniósł o wskazanie Starosty L[...] jako organu właściwego do rozpatrzenia podania J[...]z dnia 30 czerwca 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach o wznowienie postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości opuszczonych na podstawie art. 2 ustawy o zmianie dekretu, należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej.
Zatem właściwość organów administracji rządowej do wznowienia postępowań zakończonych wydanymi wówczas decyzjami, należy badać w ten sposób, że zasadnicze znaczenie ma to, czy ostateczna decyzja kończąca postępowanie wydana została przez organ pierwszej instancji (Prezydium Powiatowej Rady Narodowej) czy drugiej instancji (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej). Jeżeli decyzję ostateczną wydał organ pierwszej instancji, organem właściwym do wznowienia postępowania będzie właściwy miejscowo starosta, jeżeli zaś organ drugiej instancji, właściwy miejscowo wojewoda. Z treści pozyskanej przez Starostę L[...] dokumentacji wynika, że postępowanie administracyjne w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej wraz z budynkami, o powierzchni 7,17 ha, położonej we wsi G[...], stanowiącej własność E[...], zostało zakończone ostateczną (prawomocną) decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we L[...] z dnia 23 października 1973 r. znak: GUR[...].
Jednocześnie brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących, aby decyzja ta była przedmiotem badania w postępowaniu odwoławczym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we W[...]. W tym stanie rzeczy organem właściwym do wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją, w myśl art. 150 § 1 k.p.a., jest Starosta L[...].
Wojewoda D[...]zauważył także, że nie sposób zaakceptować stanowiska Starosty L[...], zgodnie z którym o właściwości Wojewody D[...] przesądza fakt, iż ostatnim orzeczeniem zapadłym w przedmiotowej sprawie jest decyzja Wojewody J[...] z dnia 29 czerwca 1993 r. nr GG[...]. Rozstrzygnięcie to nie zapadło bowiem w wyniku odwołania od decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we L[...] z dnia 23 października 1973 r. lecz w następstwie odwołania od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J[...] z dnia 31 marca 1993 r. nr G[...], zapadłej w wyniku wznowienia postępowania.
Nadto Wojewoda J[...] ww. rozstrzygnięciem utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą uchylenia ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we L[...], w wyniku czego ta ostatnia nadal pozostaje w obiegu prawnym. Z treści wniosku J[...] z dnia 30 czerwca 2020 r. wynika natomiast jasno, że dotyczy on wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we L[...], a nie postępowania wznowieniowego zakończonego decyzją Wojewody J[...] o z dnia 29 czerwca 1993 r. nr GG[...].
Jednocześnie Wojewoda wskazał, iż podnoszona przez Starostę L[...] okoliczność, iż nie jest on podmiotem uprawnionym do reprezentowania Skarbu Państwa w postępowaniach cywilnych, nie ma jakiegokolwiek znaczenia w kwestii ustalenia organu właściwego do wznowienia postępowania. Sprawa wznowienia jest sprawą administracyjną, wymagającą rozpatrzenia na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez właściwy organ administracji publicznej, w tym przypadku – starostę. Działając jako organ administracji publicznej starosta nie działa jako reprezentant Skarbu Państwa w zakresie gospodarowania nieruchomościami w rozumieniu przepisów u.g.n.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość (spór kompetencyjny), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spory kompetencyjne powstają między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.), pozostałe spory między organami administracji publicznej są sporami o właściwość. Spory kompetencyjne rozstrzygane są przez sądy administracyjne (art. 166 ust. 3 Konstytucji RP), a konkretnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.
Przepis art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., egzemplifikując na potrzeby tej ustawy pojęcie "organy jednostek samorządu terytorialnego", wymienia m.in. starostę. Z kolei art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1464 ze zm.), wskazuje, iż wojewoda jest m.in. przedstawicielem Rady Ministrów w województwie, a także organem i zwierzchnikiem rządowej administracji zespolonej w województwie. W okolicznościach niniejszej sprawy mamy zatem do czynienia ze sporem o podział kompetencji pomiędzy organami należącymi do różnych systemów ustrojowych (segmentów administracji publicznej) (vide: B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H.Beck, W-wa 2012 r., str. 134 – 135; P.Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, WKP 2021, uwagi do art. 22). Taki spór nie jest sporem o właściwość w rozumieniu art. 22 § 1 k.p.a., także wtedy gdy organ jednostki samorządu terytorialnego funkcjonalnie wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej.
Rozstrzyganie sporów pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej jest domeną sądu administracyjnego, mającą konstytucyjne umocowanie. Z tego też powodu nie można zgodzić się z poglądem Wojewody D[...], iż w sporze istniejącym w niniejszej sprawie występują organy administracji publicznej, o których mowa w art. 22 § 1 pkt 8 k.p.a. W konsekwencji nietrafne jest stanowisko postulujące odrzucenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosku o rozstrzygnięcie niniejszego sporu kompetencyjnego.
Przechodząc do rozstrzygnięcia sporu należy zauważyć, iż zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W sytuacji gdy po wydaniu decyzji organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji uległ likwidacji, właściwym do wznowienia postępowania będzie ten organ, który przejął kompetencje zlikwidowanego organu do załatwiania danego rodzaju spraw (vide: wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 r., I SA 1717/00, niepubl.). Zgodnie z art. 2 ustawy o zmianie dekretu, o przejęciu gospodarstwa rolnego orzekało prezydium powiatowej rady narodowej. Ustawa z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniająca ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 32, poz. 161) w art. 1 wprowadziła zmianę art. 2 ustawy o zmianie dekretu, jednak wciąż o przejęciu gospodarstwa rolnego lub działki na własność Państwa orzekał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej.
Przepis art. 2 ustawy o zmianie dekretu utracił moc w dniu 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79 ze zm.). Przepisy ustawy derogującej nie przewidywały dalszej możliwości przejęcia na rzecz Skarbu Państwa każdego gospodarstwa rolnego opuszczonego przez właściciela. Co prawda na gruncie ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych istniała możliwość wydania decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości, ale dotyczyła ona wyłącznie nieruchomości stanowiących własność Państwa lub nieruchomości, których właściciele odmawiali przejęcia gruntów, pomimo nakazanego ich zwrotu (art. 39 ust. 4 ww. ustawy). Powyższe instytucje miały zatem odmienny charakter niż pozbawienie własności gospodarstwa rolnego z powodu jego opuszczenia. Pozwala to uznać, iż wygasła kompetencja prezydium powiatowej rady narodowej uregulowana w art. 2 ustawy o zmianie dekretu i nie została ona przekazana w trybie szczególnym innemu organowi.
Tym samym to organ, który generalnie przejął kompetencje zlikwidowanego prezydium powiatowej rady narodowej winien być organem właściwym do wznowienia postępowania w sprawie przejęcia przez Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego. Przepis art. 37 ustawa z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz.U. Nr 16, poz. 91 ze zm.) wskazywał, iż zadania i uprawnienia oraz sprawy indywidualne z zakresu administracji państwowej, należące w myśl dotychczasowych przepisów do powiatowych rad narodowych i powiatowych organów administracji państwowej, przejmują odpowiednie organy stopnia podstawowego. W związku z kolejnymi reformami ustrojowymi państwa, dokonanymi ustawą z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 ze zm.), art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U.
Nr 21, poz. 123 ze zm.) oraz art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zadania i kompetencje prezydiów powiatowych rad narodowych przejęli właściwi miejscowo kierownicy urzędów rejonowych, a następnie właściwi miejscowo starostowie. Tym samym to Starosta L[...] jest organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie art. 2 ustawy o zmianie dekretu.
Jednocześnie należy dostrzec treść wniosku J[...] o wznowienie postępowania. Wyraźnie wynika z niego, iż wnioskodawczyni zmierza wzruszyć decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we L[...] z dnia 23 października 1973 r. nr GUR[...]. Z okoliczności sprawy wynika także, iż decyzja ta uzyskała walor ostateczności wobec jej niezaskarżenia w toku instancji. Z kolei decyzja Wojewody J[...] z dnia 29 czerwca 1993 r., nr GG[...] nie jest decyzją wydaną w tym toku instancji ale w postępowaniu nadzwyczajnym, wszczętym w trybie wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we L[...] z dnia 23 października 1973 r. Tym samym, jeśli wniosek J[...] dotyczy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we L[...], to ww. decyzja Wojewody J[...] nie stanowi podstawy dla wskazania organu właściwego do rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie tegoż wniosku.
Trafne jest także stanowisko Wojewody, iż przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ustalenie reprezentanta Skarbu Państwa w postępowaniu cywilnym ale wskazanie organu administracji publicznej właściwego do załatwienia określonej sprawy administracyjnej. Stąd odwoływanie się przez Starostę L[...] do zakresu wykonywanych uprawnień w gospodarowaniu nieruchomościami jest nieadekwatne do charakteru niniejszego postępowania.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4, § 2 p.p.s.a. w związku z art. 22 § 2 i art. 150 § 1 k.p.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.