Postanowienie NSA z 14 lutego 2020 r., I OW 231/19

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 14 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T.P. o przyznanie pomocy w formie schronienia p o s t a n a w i a: wskazać Prezydenta Miasta [...]jako organ właściwy

Sprawa

w sprawie.

Skład

Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia NSA Małgorzata Borowiec
Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik

Uzasadnienie

Prezydent Miasta [...]zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta [...]w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T.P. o przyznanie pomocy w formie schronienia.

W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że T.P. od dnia 29 września 2017 r. przebywa w Ośrodku Interwencyjnym Stowarzyszenia "[...]" we [...]. Od dnia 14 stycznia 2019 r. sumiennie realizuje Indywidualny Program Wychodzenia z Bezdomności. Współpracuje również z pracownikiem socjalnym w celu wyjścia z bezdomności.

Zdaniem wnioskodawcy, T.P. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Skoro przebywa on w Ośrodku Interwencyjnym Stowarzyszenia "[...]" we [...], realizuje Indywidualny Program Wychodzenia z Bezdomności, współpracuje z pracownikiem socjalnym w celu wyjścia z bezdomności, jak również nie posiada aktualnie stałego meldunku, to bezspornie posiada on status osoby bezdomnej, a przy ustaleniu gminy właściwej do udzielenia mu pomocy stosuje się art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Powołany przepis stanowi zaś, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Ze względu zatem na fakt, że klient ostatni meldunek na pobyt stały posiadał w [...], to gmina ta będzie właściwa do przyznania mu pomocy.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, Prezydent Miasta [...]podniósł, że T.P. posiada ostatnie zameldowanie na pobyt stały w [...], jednakże w/w wraz z synem na terenie Miasta [...]przebywa od około 2 lat, gdzie prowadzi wszystkie swoje czynności życiowe. Potwierdzeniem jest fakt, że jest on osobą aktywną zawodowo i na terenie Wrocławia prowadzi własną działalność gospodarczą. Ponadto również wszelkie kwestie medyczne załatwiane są przez niego oraz jego syna we [...], gdyż zapisani są do przychodni lekarskiej przy ul. [...], a dodatkowo syn w/w uczęszcza we [...]do [...]. Ponadto z otrzymanej dokumentacji (wywiadu środowiskowego) wynika, iż od 14 stycznia 2019 r. pan P. realizuje Indywidualny Program Wychodzenia z Bezdomności, zatwierdzony przez Kierownika OPS we [...], złożył wniosek w Urzędzie Miasta [...]celem uzyskania lokalu mieszkalnego. Dodatkowo rodzina objęta jest wsparciem asystenta rodzinnego i kuratora sądowego.

Powyższe informacje świadczą o fakcie, iż w/w nie zamierza powrócić do miejsca swojego ostatniego zameldowania na pobyt stały, tj. do [...]i wiąże swoją i syna przyszłość z zamiarem pobytu na terenie miasta [...]. W ocenie organu, obecne miejsce pobytu wnioskodawcy, które wyznacza właściwość miejscową organu, pozwala na ustalenie, że organem właściwym w sprawie jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257) – przywoływanej dalej jako "K.p.a."). Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

Będące przedmiotem żądania w sprawie świadczenie należy do zakresu świadczeń z pomocy społecznej.

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że zasadą jest, iż o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony (art. 101 ust. 1 u.p.s.). Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątki. W sprawie, gdy stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jego zameldowania na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.), zaś we wszystkich przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 103 ust. 3 u.p.s.) (vide: I. Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 396; W. Maciejko [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2010, s. 402; postanowienie NSA z dnia 13 maja 2011r. sygn. akt I OW 196/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepisy u.p.s. nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach K.c. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Jak to obrazowo przedstawiono w piśmiennictwie; dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (vide: S. Grzybowski [w:] System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 – 334, a także W. Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993r. sygn. akt III CZP 76/93; PS 1995, nr 3, s. 86 – 87).

W niniejszej sprawie niewątpliwym jest, że T.P. koncentruje swoje sprawy życiowe na terenie [...], gdzie obecnie przebywa. Jednakże należy wziąć pod uwagę, że przebywanie zainteresowanego w obecnym miejscu pobytu, jakim jest Ośrodek Interwencyjny Stowarzyszenia "[...]" we [...], z uwagi na specyfikę tego miejsca, nie spełnia kryteriów do uznania za miejsce zaspokajające potrzeby mieszkaniowe, a tym samym pobyt w nim nie może być traktowany jako zamieszkiwanie w rozumieniu art. 25 K.c. Lokalem mieszkalnym jest bowiem lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2016r., poz. 1610 ze zm.)). (vide: postanowienie NSA z dnia 18 maja 2017r. sygn. akt I OW 94/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż T.P. jest bezdomnym w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., bowiem jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i niezameldowaną na pobyt stały w lokalu. Niemniej jednak podkreślić należy, że w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala jej status i gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/06, publ. LEX nr 344927, i z 4 lipca 2008 r., I OW 30/08, publ. LEX nr 494312). Natomiast w związku z faktem, że ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały T.P. był [...], organem właściwym do rozpoznania jego wniosku w sprawie przyznania pomocy w formie schronienia, na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s., jest Prezydent Miasta [...].

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł przy tym podstaw do ustalenia właściwości miejscowej organu w niniejszej sprawie na podstawie art. 101 ust. 3 u.p.s. Sąd uwzględnił, że udzielanie świadczeń w miejscu pobytu powinno mieć charakter wyjątkowy, zaś aktualnie zainteresowany ma zapewnione zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych w Ośrodku Interwencyjnym Stowarzyszenia "[...]" we [...]i jego przypadku nie można potraktować jako sprawy niecierpiącej zwłoki.

Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.