Uzasadnienie
I OW 232/17
Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wójt Gminy R. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy R. a Prezydentem Miasta Ł., w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. L., o skierowanie do domu pomocy społecznej.
W motywach wniosku wskazano, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w R. w dniu [...].05.2017 r. otrzymał z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. niekompletną dokumentację dotyczącą skierowania do domu pomocy społecznej prowadzonego przez podmiot niepubliczny Pani B. L. zamieszkałej w Ł. przy ul. [...]. Ośrodek uznał, że nie jest właściwy miejscowo do uzupełnienia niekompletnej dokumentacji i rozpoznania przedmiotowej sprawy i odesłał akta sprawy Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Ł. uznając, że nie może przesłać do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosku o rozpatrzenie sporu o właściwość, w sytuacji w której istnieją wątpliwości dowodowe i braki, które uniemożliwiają prawidłowe i ostateczne rozstrzygniecie o miejscu zamieszkania strony.
W dniu [...] lipca 2017 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. w załączeniu zawiadomienia z dnia [...].06.2017 r. ponownie przysłał do Ośrodka w R. niekompletną dokumentację Pani B. L. dotyczącą skierowania do domu pomocy społecznej wskazując, że wniosek o rozstrzygnięciu sporu o właściwość winien rozstrzygnąć Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie.
Wójt Gminy R. wskazał, że zgodnie z postanowieniami art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 930 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą") właściwość miejscową gminy dla realizacji zadań przewidzianych w ustawie ustala się wg. miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Przepis powyższy pozostaje w związku z art. 59 ustawy, gdzie przesądzono, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Do ustalenia miejsca zamieszkania stosuje się odpowiednio przepisy art. 25 k.c. Stanowi on, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie sądowym zwraca się, że zamiar stałego pobytu powinien wynikać z takiego zachowania osoby fizycznej, który wskazuje na rzeczywiste powiązanie jej działalności życiowej z określoną miejscowością. O zamiarze stałego pobytu można, zatem mówić wówczas, gdy występują okoliczności wskazujące przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym miejscem, gdzie koncentrują się aktualnie sprawy dorosłej osoby fizycznej.
Wskazano, że według materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie dnia [...].01.2017 r. pracownik socjalny Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. przeprowadził wywiad środowiskowy z Panią B. L. dotyczący umieszczenia ww. w domu pomocy społecznej. W trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego Pani B. L. przebywała w Zakładzie Opiekuńczo - Leczniczym w R. Przedmiotowy wywiad środowiskowy wraz z dokumentacją dotyczącą umieszczenia w domu pomocy społecznej wpłynął do [...] Wydziału Pracy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. w dniu [...].02.2017 r. Ww. Ośrodek nie załatwił sprawy w terminie, nie dopełnił również obowiązku wynikającego z art. 36 KPA. W okresie od [...].02.2017 r. do [...].05.2017 r. ww. Ośrodek nie uzupełnił brakującej dokumentacji niezbędnej do umieszczenia Pani B. L. w domu pomocy społecznej.
Organ wskazał, że z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...].03.2017 r. jednoznacznie wynika, że Pani B. L. podpisując zgodę na umieszczenie w domu pomocy społecznej nie była zdolna do podejmowania decyzji we własnych sprawach życiowych. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. nie monitorował sprawy dotyczącej ubezwłasnowolnienia ww. i nie dopełnił obowiązku złożenia wniosku do sądu opiekuńczego w miejscu zamieszkania Pani B. L. (w Mieście Ł.) o przyjęcie jej do domu pomocy społecznej bez jej zgody. W aktach sprawy brakuje również rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu zamieszkania Pani B. L. w Ł. przy ul. [...], a tym samym nie ustalono sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej rodziny zwracającej się o udzielenie świadczenia dla jednego z jej członków, mimo że pracownik socjalny przeprowadzając wywiad środowiskowy w dniu [...].01.2017 r. napisał, że mąż Pani B. L. również wymaga skierowania do całodobowej placówki medycznej. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w R. w rozmowie telefonicznej z synem i synową Pani B. L. ustalił, że ww. mieszka w Mieście Ł. od urodzenia (69 I.) i od 50 lat jest mężatka. Pani B. L. mieszka wspólnie z mężem H. L. w mieście Ł. przy ul. [...] w lokalu własnościowym. W dniu [...].04.2017 r. Pani B. L. w związku ze swoją sytuacją zdrowotną i koniecznością pomocy osób innych została umieszczona w niepublicznym Domu Pomocy Społecznej w Ł., do czasu umieszczenia jej przez ww. Ośrodek w domu pomocy społecznej na terenie Miasta Ł. Z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, że miasto Łódź jest głównym miejscem gdzie koncentrują się aktualne sprawy Pani B. L.. Ww. od 50 lat pozostaje w związku małżeńskim, mieszka z mężem w lokalu własnościowym. Małżonkowie od lat są związani emocjonalnie z miastem Ł. Pani B. L. i jej mąż ww. miasto uczynili centrum swoich spraw życiowych, osobistych i majątkowych. Ww. jest zameldowana na terenie Miasta Ł., w tym mieście mają siedzibę urzędy administracji publicznej, które ją obsługują np. ZUS i Urząd Skarbowy. Dnia [...] lipca 2017 r. do Ośrodka wpłynęło pismo Pani B. L. zam. w E. (synowej Pani B. L.), w którym poprosiła o włączenie w poczet materiału dowodowego pism Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z dnia [...] stycznia 2017 r. i [...] czerwca 2017 r. dotyczących umieszczenia jej teściów w domu pomocy społecznej. Nadto ww. wniosła o powołanie jej na świadka w toczącym się sporze o właściwość. Dodatkowo dnia [...].07.2017 r. wpłynęło do tutejszego Ośrodka pismo Pani B. L., w którym poprosiła o włączenie w poczet materiału dowodowego pisma Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi z dnia [...].07.2017 r. za nr. [...] dotyczącego skargi na działalność Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. Z materiału dowodowego w sprawie (pisma MOPS w Ł. z dnia [...] czerwca 2017 r. skierowanego do Pana D. L. - syna Pani B. L.) wynika, że ww. Ośrodek przewiduje w przyszłości umieszczenie Pana H. L. i B. L. w jednym z [...] domów pomocy społecznej. Termin umieszczenia w domu pomocy społecznej Pana H. L. przewidziano na 2019 rok.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Ł. wniósł o wskazanie Wójta Gminy R. jako organu właściwego w sprawie. Zgodnie z Orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w T. z dnia [...].09.2016 r. Pani B. L. uznana została za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji. Jednocześnie z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...].03.2017 r. wystawionego przez lekarza świadczącego usługi w ZOL w R. wynika, że ze względu na otępienie i występowanie zaburzeń psychicznych jest osobą niesamodzielną, wymagająca całodobowej opieki i nadzoru. Pani B. L. została umieszczona w Domu Opieki "[...]" w Ł. ul. [...] przez rodzinę. W Ł. korzysta ze świadczeń opieki zdrowotnej i leczenia specjalistycznego. W tym miejscu koncentrują się obecnie jej sprawy życiowe. Zdaniem organu aktualnym miejscem zamieszkania Pani B. L. jest Domu Opieki "[...]" w Ł. W tym miejscu koncentrują się jej sprawy życiowe, co wynika z jej stanu zdrowia, konieczności stałej opieki i nadzoru. W Ł. korzysta ze świadczeń opieki zdrowotnej i leczenia specjalistycznego. Bez korzystania z całodobowej opieki egzystencja B. L. jest niemożliwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – powoływana dalej jako: "P.p.s.a." - Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Wójtem Gminy R. a Prezydentem Miasta Ł., jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Przystępując do rozpoznania tego sporu, przede wszystkim wskazać należy, iż stosownie do treści art. 54 ust. 1 ustawy, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takiej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy).
Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma treść art. 101 ustawy, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). Podnieść tu należy, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W orzecznictwie utrwalone jest jednak stanowisko, że przez miejsce zamieszkania - zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 25 kodeksu cywilnego – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie jej przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Przy czym zaznaczyć należy, iż samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05). Miejscem zamieszkania jest zatem miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe.
W sprawie niniejszej bezspornym jest, że B. L. przez całe życie przed umieszczeniem w Domu Opieki [...] zamieszkiwała w Ł. Nie ulega też wątpliwości, że pobyt w Domu Opieki [...] miał mieć charakter czasowy do czasu umieszczenia B. L. w DPS w Ł. Z tych względów nie można uznać pobytu w Domu Opieki "[...]" za jej miejsce zamieszkania. Nie jest to jej centrum życiowe.
Powyższe okoliczności świadczą o tym, że miejscem zamieszkania zainteresowanej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy w związku z art. 25 k.c. jest Łódź.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji