Uzasadnienie
I OW 233/17
Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wójt Gminy R. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy R. a Prezydentem Miasta Ł., w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Z. D. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
W motywach wniosku wskazano, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w R. w dniu [...].06.2017 r. otrzymał od Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. niekompletną dokumentację dotyczącą skierowania do domu pomocy społecznej prowadzonego przez podmiot niepubliczny Pani Z. D. zamieszkałej w Ł. ul. [...].
Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w R. uznał, że nie jest właściwy miejscowo do uzupełnienia niekompletnej dokumentacji i rozpoznania przedmiotowej sprawy. Dnia [...].06.2017 r. odesłano akta sprawy Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Ł. uznając, że nie można przesłać do Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosku o rozpatrzenie sporu o właściwość, w sytuacji w której istnieją wątpliwości dowodowe i braki, które uniemożliwiają prawidłowe i ostateczne rozstrzygniecie o miejscu zamieszkania strony. W aktach sprawy brakowało: zaświadczenia lekarskiego osoby ubiegającej się o umieszczenie w domu pomocy społecznej, w którym określa się profil DPS, do którego należy zainteresowaną skierować.
W dniu [...] lipca 2017 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. w załączeniu zawiadomienia z dnia [...].06.2017 r. ponownie przysłał do Ośrodka w Rokicinach niekompletną dokumentację Pani Z. D. dotyczącą skierowania do domu pomocy społecznej wskazując, że wniosek o rozstrzygnięciu sporu o właściwość winien rozstrzygnąć Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie.
Wójt Gminy R. wskazał, że zgodnie z postanowieniami art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 930 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą") właściwość miejscową gminy dla realizacji zadań przewidzianych w ustawie ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Przepis powyższy pozostaje w związku z art. 59 ustawy, gdzie przesądzono, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Do ustalenia miejsca zamieszkania stosuje się odpowiednio przepisy art. 25 k.c. Stanowi on, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie sądowym zwraca się, że zamiar stałego pobytu powinien wynikać z takiego zachowania osoby fizycznej, który wskazuje na rzeczywiste powiązanie jej działalności życiowej z określoną miejscowością. O zamiarze stałego pobytu można zatem mówić wówczas, gdy występują okoliczności wskazujące przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym miejscem, gdzie koncentrują się aktualnie sprawy dorosłej osoby fizycznej.
Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala twierdzić, że: dnia [...].01.2017 r. pracownik socjalny [...] Wydziału Pracy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. przeprowadził wywiad środowiskowy z Panią Z. D. dotyczący umieszczenia ww. w domu pomocy społecznej. Pracownik socjalny w wywiadzie środowiskowym napisał m.in.: "... rodzina ww. nie jest w stanie zajmować się ww. całodobowo, więc zapewniła klientce pobyt w prywatnym DPS do czasu umieszczenia klientki na terenie Ł. Rodziny i klientki nie stać na długoterminowy pobyt w prywatnym DPS wobec powyższego wskazane umieszczenie w DPS na terenie Łodzi".
Z przedmiotowego dokumentu jednoznacznie wynika, że pobyt w Niepublicznym Domu Pomocy Społecznej w Ł. ma charakter tymczasowy - do czasu umieszczenia ww. w DPS na terenie Miasta Ł. W przypadku Pani D. obiektywnie zlokalizowanego centrum życiowego nie anuluje czasowa tylko zmiana pobytu, która nie otwiera drogi Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Ł. do zmiany Ośrodka właściwego dla realizacji wsparcia.
Najbliższa rodzina Pani Z. D. (córka, wnuczka, zięć), która współfinansuje jej pobyt w Niepublicznym Domu Pomocy Społecznej określa, że miejscem zamieszkania ww. jest miasto Ł. W interesie strony i jej najbliższej rodziny jest umieszczenie Pani Z. D. w domu pomocy społecznej na terenie Miasta Ł. Dnia [...].06.2017 r. Ośrodek przeprowadził rozmowę z córką ww. Panią M. J. zamieszkałą w Ł., która jednoznacznie określa, że zainteresowana jest umieszczeniem matki w DPS na terenie Miasta Ł. zgodnie z wnioskiem z dnia [...].01.2017 r. Pani M. J. twierdzi, że działania MOPS narażają ją na koszty związane z dojazdem do Ł., stratę czasu na ten dojazd oraz utrudniają najbliższej rodzinie możliwość częstych kontaktów osobistych z Panią Z. D. Z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, że Miasto Ł. jest głównym miejscem gdzie koncentrują się aktualne sprawy Pani Z. D. Ww. ma 87 lat, mieszka w Ł. w lokalu własnościowym. Ww. uczyniła miasto Ł. centrum swoich spraw życiowych, osobistych i majątkowych. Ww. jest zameldowana na terenie Miasta Ł., w tym mieście mają siedzibę urzędy administracji publicznej, które ja obsługują np. ZUS i Urząd Skarbowy, w tym mieście mieszka jej córka, wnuczka i zięć.
Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. po dwóch miesiącach i ośmiu dniach pobytu Pani Z. D. w niepublicznym Domu Pomocy Społecznej w Ł. uznał, iż nie jest już właściwy miejscowo do rozpoznania przedmiotowej sprawy i przekazał dokumentację dotyczącą skierowania i ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. Wójt Gminy R. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Ł. jako organu właściwego w sprawie.
W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] września 20167 r. Prezydent Miasta Ł. wniósł o wskazanie Wójta Gminy R. jako organu właściwego w sprawie. W motywach wniosku wskazano, że Pani Z. D. została umieszczona w Domu Opieki "[...]" w Ł. ul. [...], przez rodzinę, z uwagi na pogarszający się stan zdrowia i niemożność zapewnienia jej całodobowej opieki. Pani Z. D. ma 88 lat. Cierpi na chorobę [...], ma problemy z pamięcią i kojarzeniem faktów. Jest osobą leżącą, pampersowaną. Przebywa w Domu Opieki "[...]" w Ł. od miesiąca marca 2017 r. W tym miejscu koncentrują się jej sprawy życiowe, co wynika z jej stanu zdrowia i konieczności opieki. W Ł. korzysta ze świadczeń opieki zdrowotnej i leczenia specjalistycznego. Bez korzystania z całodobowej opieki egzystencja Pani Z. D. jest niemożliwa. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy, w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej właściwym do jej rozstrzygnięcia jest zawsze organ gminy miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast art. 59 ust. 1 ustawy stanowi, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej skierowania do domu pomocy społecznej.
W przedmiotowej sprawie aktualnym miejscem zamieszkania Pani Z. D. jest Domu Opieki "[...]" w Ł. W tym miejscu koncentrują się jej sprawy życiowe, co wynika z jej stanu zdrowia i konieczności opieki. Tym samym organem właściwym do rozpoznania wniosku Pani Z. D. o skierowanie i ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy R. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – powoływana dalej jako: "P.p.s.a." - Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Wójtem Gminy R. a Prezydentem Miasta Ł., jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Przystępując do rozpoznania tego sporu, przede wszystkim wskazać należy, iż stosownie do treści art. 54 ust. 1 ustawy, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takiej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy).
Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma treść art. 101 ustawy, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). Podnieść tu należy, że ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że przez miejsce zamieszkania - zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 25 kodeksu cywilnego – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie jej przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Przy czym zaznaczyć należy, iż samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05). Miejscem zamieszkania jest zatem miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe.
W sprawie niniejszej bezspornym jest, że Z. D. zameldowana jest w Ł. Bezsporne jest również, że od niespełna roku przebywa w Domu Opieki "[...]" w Ł. Nie ulega też wątpliwości, że pobyt ten, zgodnie wolą zainteresowanej, miał mieć charakter czasowy do czasu umieszczenia Z. D. w publicznym DPS na terenie Ł. Z tych względów nie można uznać pobytu w Domu Opieki "[...]" za jej miejsce zamieszkania. Nie jest to jej centrum życiowe.
Powyższe okoliczności świadczą o tym, że miejscem zamieszkania zainteresowanej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy w związku z art. 25 k.c. jest Ł. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.