Postanowienie NSA z 14 lutego 2020 r., I OW 233/19

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 14 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy S. a Burmistrzem Miasta R. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ustalenia na rzecz E.K. prawa do świadczeń z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego oraz skierowania do domu pomocy społecznej postanawia wskazać Burmistrza Miasta R. jako organ właściwy

Sprawa

w sprawie.

Skład

sędzia NSA Małgorzata Pocztarek przewodniczący
sędzia NSA Małgorzata Borowiec przewodniczący, sprawozdawca
sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik przewodniczący

Uzasadnienie

Wójt Gminy S. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta R. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ustalenia na rzecz E.K. prawa do świadczeń z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego oraz skierowania do domu pomocy społecznej. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wniosku podał, że zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."), właściwość miejscową gminy w przypadku osoby bezdomnej dla realizacji zadań przewidzianych w tej ustawie jest gmina ostatniego zameldowania tej osoby na pobyt stały. Wyjaśnił, że E.K. w dniu 7 lutego 2019 r. trafił do Zakładu Opiekuńczo – Leczniczego w A. i przebywał w nim do dnia 16 maja 2019 r. Następnie był hospitalizowany w szpitalu w B. od dnia 16 maja 2019 r. do dnia 19 lipca 2019 r. W dniu wypisu (19 lipca 2019 r.) w godzinach popołudniowych został przewieziony karetką pogotowia ratunkowego ze szpitala do miejscowości C., gm. S., gdzie kilka miesięcy wcześniej zamieszkiwał z bratem i matką, ale nie posiadał tam zameldowania na pobyt stały i nie ma żadnego tytułu prawnego do tej nieruchomości. Z uwagi na fakt, iż matka E.K. zmarła, nie miał on możliwości zamieszkiwania w domu rodzinnym, bowiem nie został do niego przyjęty przez brata. Ponadto nie posiada żadnego lokalu mieszkalnego ani domu. Wobec zaistniałej sytuacji E.K. został porzucony przez pogotowie na podwórzu posiadłości C., gm. S. Jako że jest osobą niepełnosprawną, po [...], po przebytej chorobie [...], bez wózka inwalidzkiego, bez żywności i wody, bez odzieży i bez zainteresowania ze strony kogokolwiek z rodziny – Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S. podjął czynności zabezpieczające jego życie i zdrowie. E.K. ze względów społecznych został przewieziony do szpitala w A. W konsekwencji E.K. stał się osobą bezdomną, dla której właściwość gminy do realizacji zadań wynikających z ustawy o pomocy społecznej określa art. 101 ust. 2 u.p.s.

Ponadto Wójt Gminy S. wyjaśnił, że dopóki E.K. faktycznie przebywał na terenie gminy S., to świadczenia z pomocy społecznej, w tym zasiłek stały, były przyznawane i wypłacane przez Ośrodek Pomocy Społecznej w S., gdyż do dnia 19 lipca 2019 r. nie było wiadomo, czy E.K., po opuszczeniu szpitala, stanie się osobą bezdomną. Skoro jednak od dnia 19 lipca 2019 r. faktycznie opuścił on teren Gminy S. bez zamiaru powrotu i możliwości przebywania – co wynika wprost z jego oświadczenia woli – należało traktować go jako osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s. organem właściwym w sprawie jest zatem Burmistrz Miasta R., a więc gmina ostatniego miejsca zameldowania E.K. na pobyt stały (R., [...]).

Burmistrz Miasta R. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Wójta Gminy S. jako organu właściwego w sprawie. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu odpowiedzi podkreślił, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji "miejsca zamieszkania", dlatego też w tym zakresie znajdują przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1025, ze zm., dalej w skrócie "K.c."). Zgodnie z art. 25 K.c., przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej rozumie się miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na jej terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów.

Zdaniem Burmistrza Miasta R. nie budzi wątpliwości fakt, iż E.K. stale zamieszkiwał na terenie Gminy S. Za nieprawdziwe uznał twierdzenie, że w dniu 19 lipca 2019 r. stał się on osobą bezdomną. Wskazał, że E.K. od urodzenia zamieszkiwał na terenie Gminy S. w miejscowości C., a następnie od dnia 20 sierpnia 1984 r. do dnia 25 lipca 1985 r. w miejscowości S., ul. [...]. Od dnia 26 lipca 1986 r. do dnia 15 czerwca 2009 r. był zameldowany na pobyt stały na terenie Gminy R. pod adresem [...]. Na terenie Gminy R. E.K. zamieszkiwał jednak od dnia 1 sierpnia 1986 r. do dnia 2 listopada 1987 r. – w okresie zatrudnienia w [...] R. W uzasadnieniu decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] o wymeldowaniu E.K. wskazano, że wyżej wymieniony od dnia 1 sierpnia 1986 r. do dnia 2 listopada 1987 r. był zatrudniony w [...] R. na stanowisku [...]. Składając zeznania pracownik [...] R. poinformował, że E.K. mieszkanie opuścił, ale nie dopełnił obowiązku wymeldowania. Ponadto z akt sprawy wynika, że E.K. nie zamieszkuje pod adresem zameldowania na terenie Gminy R. pod adresem [...] od dwudziestu lat (pod tym adresem zamieszkiwała E.D. w okresie od 1988 r. do 1998 r. i w tym czasie ani E.K., jak i nikt z jego rodziny tam nie zamieszkiwali). Z ustaleń Posterunku Policji w R. z dnia 13 grudnia 2008 r. wynika, że E.K. prawdopodobnie zamieszkuje w miejscowości C., gm. S. Fakt ten został uprawdopodobniony również w uzasadnieniu w/w decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] o wymeldowaniu E.K. Dodatkowo E.K. w rozmowie telefonicznej poprowadzonej w dniu 28 października 2019 r. sam potwierdził, że od 2004 r. zamieszkiwał z matką H.K. pod adresem C., [...] S. Do dnia 19 lipca 2019 r. zamieszkiwał on zatem pod w/w adresem w miejscowości S. i to miejsce było centrum życiowym E.K., co potwierdza również m.in. fakt wydania przez Wójta Gminy S. decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] o przyznaniu zasiłku stałego E.K. zamieszkałemu pod adresem C., [...] S., a więc uznania przez ten organ, na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s., swojej właściwości miejscowej. E.K. wskazał także jako swojego lekarza rodzinnego lekarza z SP ZOZ S. ul. [...]. Przywiązanie oraz chęć koncentracji i zogniskowania swoich czynności życiowych w Gminie S. E.K. wyrażał wielokrotnie w swoim zachowaniu, jak też w pismach kierowanych do różnych organów, w tym do Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia 5 sierpnia 2019 r., gdzie wskazał adres zamieszkania C., S. Burmistrz Miasta R. stwierdził, że Gmina S., z uwagi na stan zdrowia E.K., podjęła decyzję o wezwaniu pogotowia, które uznało konieczność jego dalszej hospitalizacji w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w A. Szpital nie jest jednak miejscem zamieszkania, a jedynie miejscem pobytu, w którym E.K. przebywał doraźnie. Przebywając w szpitalu nie mógł on zatem w dniu 19 lipca 2019 r. stać się osobą bezdomną, a jedynie osobą zagrożoną bezdomnością. Wójt Gminy S. w obliczu zagrożenia bezdomnością E.K. podjął kroki w celu pozbawienia go środków do życia oraz prawa do ubezpieczenia zdrowotnego, uchylając swoją decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] o przyznaniu zasiłku stałego z dniem 1 sierpnia 2019 r., która gwarantowała zainteresowanemu stały dochód w wysokości 645,00 zł oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. W wyniku tych działań E.K. od w/w daty nie mógł korzystać ze świadczeń z opieki zdrowotnej, co w rezultacie doprowadziło do znaczącego pogorszenia jego stanu zdrowia – [...]. W rozmowie telefonicznej z kierownikiem Ośrodka Pomocy Społecznej w R. E.K. wskazał, że pracownicy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. podsunęli mu dokumenty do podpisania, których treści nie rozumiał oraz że celowo wprowadzono go w błąd.

Wskazując na powyższe, wniósł o uznanie Wójta Gminy S. jako organu właściwego w sprawie.

Wójt Gminy S. w piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2019 r. podtrzymał argumentację zawartą we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Wskazał, że podnoszone przez Burmistrza Miasta R. okoliczności nie zmieniają faktu, że z dniem 19 lipca 2019 r. E.K. stał się osobą bezdomną, a zatem zastosowanie w niniejszej sprawie będzie miał art. 101 ust. 2 u.p.s.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy S. a Burmistrzem Miasta R. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ustalenia na rzecz E.K. prawa do świadczeń z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego oraz skierowania do domu pomocy społecznej. Wniosek jest dopuszczalny, gdyż w/w organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie do treści art. 101 ust. 2 u.p.s., w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.

Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 ze zm.), przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.

Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Z art. 25 K.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09).

Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało rozważyć, czy E.K. jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też jest osobą bezdomną.

Z akt sprawy wynika, że ostatnim miejscem zameldowania E.K. na pobyt stały jest Gmina R. pod adresem [...] (do dnia 15 czerwca 2009 r.). Podkreślenia wymaga, że od 2004 r. zamieszkiwał on z matką H.K. pod adresem C., [...] S. W dniu 7 lutego 2019 r. E.K. trafił do Zakładu Opiekuńczo – Leczniczego w A. i przebywał w nim do dnia 16 maja 2019 r. Następnie był hospitalizowany w szpitalu w B. od dnia 16 maja 2019 r. do dnia 19 lipca 2019 r. W dniu 19 lipca 2019 r. został przewieziony karetką pogotowia ratunkowego ze szpitala do miejscowości C., gm. S., gdzie kilka miesięcy wcześniej zamieszkiwał z bratem i matką, jednak z uwagi na śmierć matki, nie miał on możliwości zamieszkiwania w domu rodzinnym, bowiem nie został do niego przyjęty przez brata. Nie posiada ponadto żadnego innego lokalu mieszkalnego. Wobec zaistniałej sytuacji E.K. został porzucony przez pogotowie na podwórzu posiadłości C., gm. S., a następnie – z powodu złego stanu zdrowia – z inicjatywy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. został przewieziony do Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w A. Następnie przebywał w Zakładzie Opiekuńczo – Leczniczym w D. (od dnia 30 lipca 2019 r.) oraz w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w L. (od dnia 25 października 2019 r.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe okoliczności prowadzą do uznania, że E.K. jest osobą bezdomną, o której mowa w art. 6 pkt 8 u.p.s. Miejsca jego pobytu w placówkach medycznych w B., A., D. i L. nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pobyt w tego typu ośrodkach jest bowiem pozbawiony cechy trwałości i nie można przyjąć, że jest miejscem w którym koncentruje się działalność życiowa i cele przebywających tam osób. E.K. nie może także wrócić do swojego poprzedniego miejsca zamieszkania, tj. C., gm. S. Trafności tego stwierdzenia nie zmienia fakt, że E.K. oświadczył, że kiedyś w przyszłości chciałby wrócić do miejscowości C. oraz okoliczność, że Wójt Gminy S. wydawał wcześniej względem wyżej wymienionego decyzje w zakresie świadczeń z zakresu pomocy społecznej.

Z tych względów, stosownie do treści art. 101 ust. 2 u.p.s., organem właściwym miejscowo do ustalenia na rzecz E.K. prawa do świadczeń z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego oraz skierowania do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Miasta R., jest to bowiem gmina ostatniego miejsca zameldowania wyżej wymienionego na pobyt stały (Gmina R. pod adresem [...]).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Wójta Gminy S. o zwrot kosztów postępowania. W przypadku rozpoznawania sporów o właściwość nie mają bowiem zastosowania przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczące zwrotu kosztów postępowania. W świetle art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204. Postanowienie w sprawie rozstrzygnięcia sporu o właściwość nie stanowi żadnego z orzeczeń, o których mowa w w/w przepisie, brak jest zatem podstaw do zamieszczania w wydanym postanowieniu orzeczenia dotyczącego zwrotu kosztów postępowania.