Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Wójt Gminy P. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P.A. o skierowanie do domu pomocy społecznej, poprzez wskazanie Burmistrza K. jako organu właściwego do rozpoznania przedmiotowego wniosku.
W uzasadnieniu powyższego wniosku organ wskazał, że w dniu [...] maja 2018 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wpłynął wniosek P.A. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Zainteresowany, zameldowany na pobyt stały w R., ul. [...], gmina P., zamieszkuje na terenie K. od 5 lat. Miejsce zameldowania na pobyt stały opuścił jako małoletni w 2007 r., gdyż został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej w Z., w powiecie [...]. Postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. sygn. akt [...], został umieszczony w rodzinie zastępczej w osobach małżonków: D.K. i R.K., zamieszkałych w K., przy jednoczesnym pozbawieniu władzy rodzicielskiej rodziców małoletniego wówczas P.A. W wyroku tym sąd ustalił miejsce pobytu małoletniego P.A. w każdorazowym miejscu zamieszkania jego rodziny zastępczej.
W związku z powyższym przez ostatnie 5 lat P.A. wraz z rodziną zastępcza, zamieszkuje w K. Zainteresowany pobiera nauki poza K., przy czym we wszystkie dni wolne od nauki zamieszkuje z rodzicami zastępczymi w K. W świetle tych okoliczności Wójt Gminy P. uznał, że nie jest organem właściwym miejscowo w sprawie i pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. przekazał wniosek do gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania P.A., tj. do K. Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej, do którego trafił ten wniosek, również uznał się za niewłaściwy i zwrócił ten wniosek.
Wójt Gminy P. powołał się na art.17 ust. 1 pkt 16 i art. 54 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", art. 21 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. 2018 poz.1025 ze zm.), dalej jako "k.c.", art. 101 u.p.s, w tym na art. 101 ust. 1 u.p.s. zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Podkreślił przy tym, że P.A. od ponad pięciu lat zamieszkuje w K. wraz z rodzicami zastępczymi.
W ocenie organu składającego wniosek centrum życiowe P.A. znajduje się w K. Wójt gminy P. nie zgodził się z argumentem organu pozostającego w sporze, że sam fakt zameldowania na pobyt stały na terenie gminy P., determinuje właściwość miejscową tejże gminy. Podkreślił, że pojęcie zameldowania nie jest tożsame z miejscem zamieszkania, a zainteresowany utracił związek z gminą P., ani nie wyraża zamiaru zamieszkania na jej terenie, przy czym nie jest on osobą bezdomną. Z uwagi na powyższe, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.p.s. gminą właściwą miejscowo w przedmiotowej sprawie jest gmina K., a organem właściwym - Burmistrz K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy P. a Burmistrzem K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P.A. o skierowanie do domu pomocy społecznej, albowiem organy tych jednostek uznają się w sprawie za niewłaściwe miejscowo.
Stosownie do treści art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takiej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy). Dla rozpoznania zaistniałego w sprawie sporu o właściwość podstawowe znaczenie ma treść przepisu art. 101 u.p.s., który stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Pojęcie osoby bezdomnej na użytek ustawy o pomocy społecznej definiuje art. 6 pkt 8 tej ustawy.
Należy przy tym wskazać, iż u.p.s. nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów kodeksu cywilnego. Art. 25 k.c. przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania.
Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Zgodnie zaś z art. 27 k.c. miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania jej opiekuna.
Biorąc pod uwagę powyższe za miejsce zamieszkania P.A. uznać należy gminę K., w której zamieszkuje od 5 lat. Mimo osiągniecia przez zainteresowanego pełnoletniości, istotne znaczenie dla sprawy ma fakt, iż postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. sygn. akt [...], zainteresowany został umieszczony w rodzinie zastępczej w osobach małżonków: D.K. i R.K., zamieszkałych w K., przy jednoczesnym pozbawieniu władzy rodzicielskiej rodziców małoletniego wówczas P.A. W wyroku tym sąd ustalił miejsce pobytu małoletniego P.A. w każdorazowym miejscu zamieszkania jego rodziny zastępczej.
Należy więc uznać, że wszystkie istotne dla P.A. sprawy życiowe koncentrują się właśnie w gminie K. Nie bez znaczenia dla oceny przedmiotowej sprawy jest wola wyrażona we wniosku P.A., jak też w pismach wystosowanych przez rodziców zastępczych. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że miejsce zamieszkania zainteresowanego znajduje się w K. Tak więc organem właściwym w sprawie jest Burmistrz K. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.