Uzasadnienie
Burmistrz Gminy i Miasta Blaszki zwrócił się do NSA o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Łódzkim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego poprzez wskazanie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku S. A. w sprawie skargi na geodetę Z. B. W uzasadnieniu wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta [...] wszczął postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości stanowiących działki nr ewidencyjny [...] i [...], położone w obrębie geodezyjnym [...], działka nr [...] stanowi własność [...], a działka nr [...] stanowi własność S. A., do wykonania czynności ustalenia granic upoważniony został geodeta Z. B. posiadający uprawnienia nr [...]. W dniu [...] października 2015 r. uprawniony geodeta [...] przeprowadził w terenie rozgraniczenie przedmiotowych nieruchomości, z którego został sporządzony protokół graniczny.
W dniu [...] października 2015 r. S. A. złożył skargę na geodetę [...] do Wydziału Geodezji, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w Sieradzu. W związku z tym pismem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Starosta Sieradzki przekazał przedmiotową skargę do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pismem z dnia [...] października 2015 roku znak: [...], przekazał opisaną powyżej skargę Burmistrzowi Gminy i Miasta [...] uznając, że zawarte w skardze zarzuty odnoszą się do dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości, a zatem należy ją zbadać na gruncie § 19 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453). Zgodnie z przywołanym wyżej rozporządzeniem dokumentacja rozgraniczenia nieruchomości obejmuje: 1) postanowienie właściwego organu o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, 2) upoważnienie geodety do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic, 3) zgłoszenie pracy geodezyjnej do ośrodka dokumentacji, 4) dowody doręczenia stronom wezwań do stawienia się na gruncie, 5) pisemne pełnomocnictwa udzielone przez strony, 6) dokumenty dotyczące przebiegu granic, wydane przez ośrodek dokumentacji oraz uzyskane z innych źródeł, 7) protokół graniczny lub akt ugody, 8) opinię geodety dotyczącą przebiegu granic, jeżeli ich przebieg nie może być ustalony w postępowaniu administracyjnym, 9) ostateczną decyzję właściwego organu o rozgraniczeniu nieruchomości lub umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego.
Analizując powyższe oraz zgromadzoną dotychczas dokumentację rozgraniczeniową organ nie stwierdził żadnych nieprawidłowości i nie wnosi zastrzeżeń do przeprowadzonych czynności. Trzeba zdaniem Burmistrza podkreślić, że w swoim piśmie skarżący eksponował przede wszystkim fakt nieprawidłowego ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] i [...], kwestionował sposób wyznaczenia poszczególnych punktów granicznych oraz sposób zawiadomienia o czynnościach rozgraniczenia. Ponadto nawiązywał do prac przeprowadzonych przez [...] w miejscowości [...] i podkreślił, iż "nie ma zaufania do tego Pana".
W ocenie Burmistrza Gminy i Miasta [...] w piśmie skarżącego z dnia [...] października 2015 r., zwarty został przede wszystkim zarzut nierzetelnego wykonywania prac geodezyjnych przez Pana [...]. Powyższe należy zakwalifikować jako żądanie na podstawie art. 46 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 520 z późn. zm.). O ukaranie wyżej wymienionej osoby przez rzecznika dyscyplinarnego może wnosić wyłącznie wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego lub Główny Geodeta Kraju (art. 46e ust 2 ustawy). Żądanie skarżącego powinno zatem posłużyć jako podstawa do rozważenia przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, czy geodeta wskazany przez skarżącego istotnie uchybił swoim obowiązkom. W przypadku ustalenia, iż uchybienia te miały miejsce organ ten winien wystąpić ze stosownym wnioskiem do rzecznika dyscyplinarnego.
Burmistrz Gminy i Miasta [...] po przeanalizowaniu materiałów zebranych w przedmiotowej sprawie, a w szczególności po dogłębnej analizie całości wniosku, a nie tylko pierwszego zdania, jak uczynił to Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, skarżącego [...] stwierdza, iż organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej skargi jest Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W związku z powyższym w istniejącym stanie faktycznym i prawnym rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu kompetencyjnego jest w pełni uzasadnione i konieczne.
Inspektor w odpowiedzi na ten wniosek wyjaśnił, że z przepisów art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zmianami) wynika, że wybór geodety uprawnionego do wykonania czynności związanych z ustaleniem przebiegu granic rozgraniczanych nieruchomości leży w kompetencjach organu prowadzącego to postępowanie. Ponadto należy zauważyć, iż geodeta upoważniony przez organ nie orzeka w sprawie, lecz działa w imieniu tego organu i przed tym organem odpowiada według przepisów art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ww. ustawy za opracowane w sprawie dowody, a w szczególności za prawidłowe wykonanie na gruncie czynności ustalenia przebiegu granic rozgraniczanych nieruchomości oraz zgodne z przepisami sporządzenie wymaganych w sprawie dokumentów. Na nim spoczywa obowiązek zebrania i oceny wszystkich dowodów, a więc na wyszukaniu i sprawdzeniu wszelkich istniejących dokumentów świadczących o stanie prawnym nieruchomości i to nie tylko tych, które znajdują się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, ale także materiałów archiwalnych i tych, które przedstawi dla potrzeb postępowania strona.
W postępowaniu rozgraniczeniowym geodeta pełni ważną rolę, choć przepisy nie określają wprost jego funkcji. W postępowaniu tym jest pełnomocnikiem organu prowadzącego postępowanie, co oznacza, iż powinien przestrzegać reguł procesowych, które określają zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego: np. dochodzenie prawdy obiektywnej, zasada zaufania i informowania stron, obowiązek wyjaśniania stronom, tak by nie poniosły szkody z powodu braku znajomości prawa. W wyniku przeprowadzonych w ramach postępowania rozgraniczeniowego czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości powstaje dwuczęściowa, określona przepisami § 19 i § 24 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999 r. Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453) dokumentacja, a mianowicie: zgodnie z § 19 ww. rozporządzenia powstaje dokumentacja rozgraniczenia nieruchomości obejmująca: postanowienie organu o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, upoważnienie geodety do przeprowadzenia czynności ustalenia granic, zgłoszenie pracy geodezyjnej do ośrodka dokumentacji, dowody doręczenia stronom wezwań do stawienia się na gruncie, pisemne pełnomocnictwa udzielone przez strony, dokumenty dotyczące przebiegu granic, protokół graniczny, którego elementem zgodnie z załącznikiem nr 2 do ww. rozporządzenia - jest szkic graniczny, akt ugody opracowany wg wzoru załącznika nr 3 do tego rozporządzenia, opinia geodety dotycząca przebiegu granic w przypadku wystąpienia sporu granicznego, ostateczna decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości lub o umorzeniu postępowania w przypadku sporu granicznego.
Zgodnie zaś z § 24 ww. rozporządzenia powstaje dokumentacja techniczna, na którą składają się: szkice osnowy geodezyjnej i wykazy współrzędnych uzyskane w ośrodku dokumentacji, opisy topograficzne punktów osnowy, szkice połowę i dzienniki z bezpośredniego pomiaru granic, obliczenia i wykazy współrzędnych punktów granicznych, obliczenie powierzchni, wykaz zmian gruntowych oraz inne dokumenty uzasadniające wprowadzenie zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków. Obowiązujące przepisy prawa stanowią, iż kontrola ww. elementów dokumentacji z rozgraniczenia nieruchomości należy do dwóch różnych organów administracji publicznej. W oparciu o art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ocena /przed wydaniem decyzji/ prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę jak i zgodności z przepisami sporządzonych przez niego dokumentów, o których mowa w § 19 ww. rozporządzenia należy do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
Natomiast zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt. 2 tej ustawy, przed wydaniem decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, dokumentacja techniczna /§ 24 ww. rozporządzenia/ powinna być włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, którego prowadzenie należy do zadań starosty /art. 7d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne/. Wspomnieć należy, iż włączenie dokumentacji do państwowego zasobu następuje po jej weryfikacji w zakresie zgodności ze standardami z zakresu geodezji i kartografii - art. 12b ustawy. Zgodnie z § 71 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. 2011 r. Nr 263, poz. 1572), do PZGiK przekazuje się operat techniczny, w skład którego wchodzą nie oryginały, a jedynie kopie protokołów granicznych i kopie doręczeń wezwań.
W trybie nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, w ramach uprawnień określonych art. 7b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ocenę dokumentacji technicznej może również prowadzić wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego - w przypadku konieczności rozstrzygnięcia ewentualnych wątpliwości w powyższym zakresie. Uwzględniając powyższe, zdaniem Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, przedstawione przez Pana S. A. w piśmie z dnia [...].10.2015 r. zarzuty odnoszą się do czynności dotyczących ustalenia przebiegu granic rozgraniczanych nieruchomości oraz sporządzonego protokołu granicznego, jak również adresu zamieszczonego na dowodzie doręczenia stronie wezwania, wykonywanych przez geodetę uprawnionego, działającego w imieniu organu prowadzącego to rozgraniczenie, czyli do Burmistrza Gminy i Miasta [...].
W świetle obowiązujących przepisów, o których mowa wyżej, jak również w oparciu o stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowym /sygn. akt I OSK 2058/11 z 20.03.2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1556/13 z 09.04.2014 r./, przedstawione zarzuty dotyczą dokumentów obejmujących dokumentację rozgraniczenia nieruchomości, których ocena prawidłowości wykonania należy w rozpatrywanym przypadku do Burmistrza Gminy i Miasta [...], a nie do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, co zdaniem organu nadzoru błędnie wywodzi wnioskodawca we wniosku skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. właściwym w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość, czy też spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że złożony wniosek był niedopuszczalny i dlatego podlegał odrzuceniu. W sprawie nie chodzi bowiem o spór w przedstawionym wyżej rozumieniu. Pismo S. A. nie stanowi wniosku wszczynającego nową sprawę administracyjną, lecz jest pismem złożonym w trakcie i w związku z toczącym się przed Burmistrzem postępowaniem rozgraniczeniowym.
S. A. jest stroną tego postępowania, a Burmistrz organem je prowadzącym, w imieniu którego występuje geodeta. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne wybór geodety uprawnionego do wykonania czynności związanych z ustaleniem przebiegu granic rozgraniczanych nieruchomości leży w kompetencjach organu prowadzącego to postępowanie. Geodeta stanowi w tym przypadku niejako przedłużenie organu na gruncie, faktycznie dokonując odpowiednie czynności w postępowaniu. Jak trafnie wskazał Inspektor, kontrola elementów dokumentacji z rozgraniczenia nieruchomości należy do dwóch różnych organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ocena prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę jak i zgodności z przepisami sporządzonych przez niego dokumentów, o których mowa w § 19 ww. rozporządzenia należy do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
Natomiast zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt. 2 tej ustawy, przed wydaniem decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, dokumentacja techniczna powinna być włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, którego prowadzenie należy do zadań starosty. Wspomnieć należy, iż włączenie dokumentacji do państwowego zasobu następuje po jej weryfikacji w zakresie zgodności ze standardami z zakresu geodezji i kartografii Przedstawione przez S. A. pismo z dnia [...] października 2015r. dotyczy zarzutów w związku z prowadzonym postępowaniem rozgraniczeniowym i dokumentów obejmujących dokumentację rozgraniczenia nieruchomości sporządzoną przez geodetę Zbigniewa [...], których ocena prawidłowości wykonania należy w rozpatrywanym przypadku do Burmistrza, jako organu prowadzącego postępowanie rozgraniczeniowe. W rozpoznawanej sprawie nie ma zatem podstaw prawnych, aby orzekać który organ uprawniony jest do rozpoznania wniosku strony, albowiem wniosek ten nie wszczyna nowej sprawy administracyjnej, lecz złożony został w ramach i w związku z czynnościami podejmowanymi w postępowaniu rozgraniczeniowym, którego stroną jest wnioskodawca S. A. Postępowanie na obecnym etapie prowadzone jest przez Burmistrza, który dba o prawidłowość jego przebiegu.
Tym samym złożony wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie mógł być uwzględniony, albowiem wbrew twierdzeniom wnioskodawcy w sprawie nie występuje przedmiotowy spór. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił wniosek.