Uzasadnienie
UZASADNIENIE.
Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce, działając na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), jak i w związku z art. 22 § 2 i § 3 pkt 2 K.p.a., wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ostrołęce poprzez wskazanie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku B. Ł. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przasnyszu, z dnia [...] listopada 1955 r., w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lasu o pow. 32,2966 ha, położonego na terenie wsi [...], grom. [...], stanowiącego własność T. i Z. małż. Z. oraz S. S., jest Wojewoda Mazowiecki.
Uzasadniając wniosek Kolegium wskazało, że sprawa z wniosku B. Ł. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przasnyszu, z dnia [...] listopada 1955 r. była rozpoznana przez Wojewodę Mazowieckiego (decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]), jak i przez Ministra Środowiska (decyzja z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]). Była również przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który nie kwestionował właściwości rozpoznających ją organów obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2373/13, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego, z uwagi na uczynienie stronami osób nieżyjących w dacie wydania decyzji. W dniu 8 września 2014 r. wpłynęło do Kolegium zawiadomienie Ministra Środowiska, z dnia 29 sierpnia 2014 r., wydane na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., o przekazaniu Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ostrołęce, według właściwości, wniosku B. Ł. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przasnyszu, z dnia [...] listopada 1955 r., w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości leśnych. Minister przyjął, że kompetencje prezydium powiatowej rady narodowej w zakresie będącym przedmiotem omawianej decyzji przejął starosta. Organem wyższego stopnia, właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności omawianej decyzji jest więc, zgodnie z dyspozycją art. 17 K.p.a., samorządowe kolegium odwoławcze. Następnie, uznając się za niewłaściwe do rozpoznania wniosku, po ustaleniu właściwego organu, Kolegium, stosownie do art. 65 § 1 K.p.a., zawiadomieniem z dnia 6 października 2014 r., przekazało wniosek Wojewodzie Mazowieckiemu. Organ ten, pismem z dnia 13 listopada 2014 r., zwrócił przekazany wniosek B. Ł., wskazując, że Minister Środowiska przekazał ten wniosek Kolegium, a nie Wojewodzie Mazowieckiemu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w ślad za stanowiskiem wyrażonym w uchwale NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12, wskazało, że dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, jest wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie wskazanych przepisów. W sytuacji natomiast zniesienia takiego organu, niezbędne jest ustalenie organu, do którego właściwości sprawy te zostały przekazane i określenie organu wyższego stopnia według nowych przepisów. W ocenie Kolegium, z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Kolegium przypomniało, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji organu szczebla podstawowego, t.j. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przasnyszu, wydanej na podstawie dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Organ ten, w wyniku reform ustrojowych został zniesiony. Na mocy ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123), do właściwości kierowników urzędów rejonowych przeszły określone w przepisach prawa zadania i kompetencje terenowych organów administracji państwowej, jeżeli nie zostały one przekazane w odrębnych ustawach organom samorządu terytorialnego lub innym organom. Kompetencje tego organu, w zakresie spraw dotyczących nieruchomości Skarbu Państwa, przejął starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (art. 137 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668). Kolegium odnotowało następnie, że dekret z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa utracił moc na podstawie art. 6 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 55, poz. 321 ze zm.). Obecnie zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 5, art. 11 ust. 1). Zdaniem Kolegium, nie przesądza to jeszcze, że zgodnie z dyspozycją art. 17 K.p.a., organem wyższego stopnia właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji jest samorządowe kolegium odwoławcze. W art. 17 K.p.a. zawarty jest zwrot "chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej". Dopiero w braku uregulowania tej kwestii w przepisach szczególnych obowiązuje domniemanie właściwości rzeczowej samorządowego kolegium odwoławczego wobec organu samorządu terytorialnego jako organu wyższego stopnia. Tymczasem, treść art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje wprost, że organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda.
W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Mazowiecki zgodził się, co do zasady, ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażonym we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Stwierdził natomiast, że przedstawiona przez Kolegium argumentacja jest niepełna. Zdaniem Wojewody, należy odnieść się przede wszystkim do regulacji najnowszej, a mianowicie art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206). Do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy stanowi zaś, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. Wskutek powyższej regulacji, z dniem 1 kwietnia 2009 r. odpadła w sprawach zadań i kompetencji kierowników urzędów rejonowych w zakresie spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym właściwość SKO. Z tą datą, do prowadzenia w tych sprawach postępowań nadzorczych, gdy orzeczenie zostało wydane przez organ administracji państwowej w pierwszej instancji, stał się właściwy miejscowo wojewoda. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek należało oddalić.
Żądanie dotyczy rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przez spory kompetencyjne należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej (organ jednostki samorządu terytorialnego i organ administracji rządowej (art. 22 § 2 K.p.a.), jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). W niniejszej sprawie nie doszło do takiego sporu. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Mazowiecki nie zakwestionował swojej właściwości do rozpoznania sprawy z wniosku B. Ł. o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lasu. Rozszerzył nawet argumentację wskazująca na właściwość Wojewody w sprawie. Wojewoda nie podważył swojej właściwości również w piśmie z dnia 13 listopada 2014 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce. Nawiązał wówczas jedynie do przekazania akt sprawy temu Kolegium przez Ministra Środowiska i związania organów tym przekazaniem.
Tymczasem o właściwości Wojewody Mazowieckiego w sprawie świadczy związanie wynikające nie z pisma Ministra Środowiska z dnia 29 sierpnia 2014 r., ale z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2373/13. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego, z uwagi na uczynienie stronami osób nieżyjących w dacie wydania decyzji. Sąd nie zakwestionował właściwości organów dotychczas prowadzących postępowanie. Z uwagi na dyspozycję art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sądy administracyjne badają z urzędu przesłanki nieważności postępowania, w tym także przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Zgodnie z art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Właściwość organów dotychczas prowadzących postępowanie została więc przesądzona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt I OW 183/13, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Oznacza to, że w niniejszej sprawie właściwy jest Wojewoda Mazowiecki jako organ pierwszej instancji i Minister Środowiska jako organ drugiej instancji.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 oraz art. 64 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.