Postanowienie NSA z 22 lutego 2017 r., I OW 236/16

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 22 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy W. a Wójtem Gminy N. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Cz. C.

Sprawa

w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej postanawia: oddalić wniosek.

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia del. WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.)

Uzasadnienie

Wnioskiem z 11 stycznia 2016 r. Cz. C wystąpiła do Wójta Gminy N. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej z przeznaczeniem na uporządkowanie oraz odbudowę zniszczonego przez pożar dachu budynku gospodarczego położonego w miejscowości N. N. [...], będącego jej własnością. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniła, że w czasie pożaru nikt nie przebywał na jej posesji. Podała, że okres świąteczny spędzała z rodziną w miejscu stałego zamieszkania. Wskazała także, że od wielu lat znaczną część roku zamieszkuje w N. N. Przytoczyła również argumenty przemawiające za przyznaniem jej pomocy.

W odpowiedzi pismem z 25 stycznia 2016 r. Wójt Gminy N. poinformował Cz C., że nie ma możliwości udzielenia jej pomocy we wnioskowanej formie. Wyjaśnił, że krąg osób, którym samorząd gminy może udzielić wsparcia materialnego, jest ograniczony do mieszkańców gminy. Organ podniósł, że w związku z tym, iż Cz. C. nie zamieszkuje na terenie Gminy N., zadośćuczynienie jej prośbie nie jest możliwe.

Pismem z [...] Cz. C. zwróciła się do Wójta Gminy N. o ponowne rozpatrzenie jej prośby. Powołując się na definicję miejsca zamieszkania zawartą w art. 25 K.c. podniosła, że przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje ex lege z chwilą zamieszkania na terenie określonej jednostki samorządowej, bez względu na dopełnienie obowiązku meldunkowego. Instytucja zameldowania ma bowiem wyłącznie charakter ewidencyjno-porządkowy. Podniosła, że przez zdecydowaną większość czasu przebywa w N. N. W jej ocenie fakt ten jest powszechnie znany i nie wymaga udowodnienia.

W piśmie z 25 lutego 2016 r. skierowanym do Cz. C. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. podniósł, że pracownicy GOPS udali się pod adres wskazany przez nią jako miejsce zamieszkania celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednakże pomimo dwukrotnej próby (12 lutego i 25 lutego 2016 r.) nikogo nie zastano pod tym adresem. Oznacza to, zdaniem organu, że Cz. C. nie zamieszkuje na terenie Gminy N. Organ podniósł, że miejscem zamieszkania jest miejsce, w którym osoba koncentruje swoje interesy życiowe, a nie przebywa tylko czasowo w okresie wakacyjnym. Zdaniem organu fakt niezamieszkiwania wnioskodawczyni na terenie Gminy N. potwierdza również wskazanie przez nią adresu do korespondencji w W. Organ wyjaśnił, że w tej sytuacji Cz. C. powinna wystąpić o pomoc do ośrodka pomocy społecznej właściwej według miejsca zamieszkania.

Odpowiadając na powyższe wystąpienie, w piśmie z [...] C. C. podniosła, że zawarte w nim stwierdzenia nie są zgodne ze stanem faktycznym. Wyjaśniła, że na skutek pożaru uległ zniszczeniu budynek gospodarczy. W budynku tym znajdował się opał, który był przeznaczony do ogrzewania budynku mieszkalnego w sezonie zimowym. Wskutek pożaru całkowitemu uszkodzeniu uległo pokrycie dachowe, a tym sam do środka pomieszczeń przedostaje się deszcz i śnieg. W wyniku działań straży pożarnej do środka została wlana ogromna ilość wody. Spowodowało to całkowite zamoczenie składowanego tam opału. Niemożliwe jest zatem użytkowanie budynku mieszkalnego z uwagi na niskie temperatury i konieczność dogrzewania pomieszczeń. Cz. C. wniosła o uwzględnienie tych wyjaśnień w przedmiocie jej nieobecności i braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

W piśmie z 15 marca 2016 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. wskazał, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w piśmie z [...] Organ podniósł, że wyjaśnienia wnioskodawczyni zawarte w piśmie z [...] nie wnoszą nic nowego do sprawy.

Cz. C. w piśmie z [...] skierowanym Wójta Gminy N. wniosła o załatwienie sprawy zgodnie z przepisami prawa.

Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. pismem z [...] skierowanym do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., powołując się na art. 65 § 1 K.p.a., przekazał według właściwości pisma Cz. C. w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej.

W uzasadnieniu Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. wskazał, że Cz. C. zamieszkuje w miejscowości W., ul. [...]

W oświadczeniu z 8 kwietnia 2016 r. złożonym do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. Cz. C. wskazała, że jej życie codzienne koncentruje się w miejscowości N. N. Mieszka tam przez prawie cały rok. Wyjaśniła, że do W. przyjeżdża sporadycznie w odwiedziny do córek i wnuczka. W miejscowości W. posiada lokal mieszkalny, ale w nim nie zamieszkuje. Oświadczyła również, że w przyszłości zamierza przekazać ten lokal wnuczkowi oraz że dalsze życie zamierza spędzić w N. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działając z upoważnienia Wójta Gminy W., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy W. a Wójtem Gminy N. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Cz. C. o przyznania świadczeń z pomocy społecznej z przeznaczeniem na uporządkowanie oraz odbudowę zniszczonego przez pożar dachu budynku gospodarczego położonego w miejscowości N. N. [...]

W uzasadnieniu organ podniósł, że Cz. C. na stałe zamieszkuje na terenie G. N. w miejscowości N. N. [...], natomiast na terenie G. W. posiada lokal mieszkalny i meldunek pod adresem: W., ul. [...] Organ wyjaśnił, że ze złożonego przez stronę oświadczenia wynika, że jej codzienne życie koncentruje się w miejscowości N. N., a do W. przyjeżdża sporadycznie w celu odwiedzin u córek. Po pożarze, w styczniu i lutym 2016 r. rzeczywiście Cz. C. przebywała przez kilka dni w W., gdyż użytkowanie budynku mieszkalnego w N. N. było niemożliwe i w sytuacji kryzysowej korzystała z pomocy rodziny.

Ponadto organ podniósł, że o miejscu zamieszkania osoby świadczy nie tylko fakt przebywania, ale także stan świadomości jako centrum jej spraw życiowych, a taki stan wykazała Cz. C. składając oświadczenie o zamiarze stałego pobytu w N. N. Organ podał także, że wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i 31 października 2016 r. otrzymał postanowienie z 25 października 2016 r. o odmowie rozstrzygnięcia negatywnego sporu kompetencyjnego.

W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy N. podniósł, że biorąc pod uwagę przepis art. 101 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930) nie jest on właściwy w sprawie ani ze względu na miejsce zamieszkania, ani ze względu na miejsce pobytu. Cz. C. faktycznie tylko okresowo, w sezonie wakacyjnym przebywa w N., a na stałe zamieszkuje w W. Wójt Gminy N. wskazał, że pierwsze podanie o pomoc finansową Cz. C. złożyła jako mieszkanka W., na co wskazuje podany przez nią adres. W piśmie tym jednoznaczne stwierdziła, że okres świąteczny spędziła z rodziną w miejscu stałego zamieszkania. Wnioskodawczyni nie podjęła później żadnych czynności, które wskazywałyby, że dotychczasowe miejsce zamieszkania uległo zmianie. Wnioskodawczyni nie tylko nie zamieszkiwała na stałe w N., ale i w nim nie przebywała.

Zdaniem Wójta Gminy N. fakt ten potwierdzają próby przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego [...], które okazały się bezskuteczne, albowiem Cz. C. nie przebywała w N Ponadto wszelka korespondencja z zainteresowaną była prowadzona na podany przez nią i niezmieniany przez cały okres adres w W. W ocenie organu wnioskodawczyni jest związana z W., ponieważ ma tam dom rodzinny oraz rodzinę, czyli całe swoje centrum życiowe. N. traktuje jako miejsce letnich wyjazdów. Znamiennym jest także, zdaniem Wójta Gminy N., że w czasie, w którym zaistniał pożar nie było jej wówczas w N. Twierdzenia strony, że N. jest jej miejscem zamieszkania są, zdaniem Wójta Gminy N., gołosłowne.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Wójt Gminy N. podniósł, że o zamieszkiwaniu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności danej osoby fizycznej. Nie tylko oświadczenie strony decyduje o zamieszkiwaniu, ale strona ta powinna podejmować czynności potwierdzające ten zamiar. Podniósł także, że wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy jednak żeby zamiar taki wynikał z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tymczasem zainteresowana swoją aktywność faktycznie posiada w W., tam ma lokal mieszkalny, najbliższą rodzinę i tam odbiera adresowaną do niej korespondencję. W N. nie ma żadnych bliskich, a jedynie budynek, w którym przebywa tylko w okresie letnim. W ocenie Wójta Gminy N. wszystkie dowody w sprawie potwierdzają prawdziwość informacji zawartych w podaniu z [...], wskazujących, że miejscem zamieszkania Cz. C. są W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile ustawa nie stanowi inaczej oraz sporów kompetencyjnych między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Spór taki powstaje w przypadku rozbieżności poglądów co do zakresu działania poszczególnych organów administracji publicznej i może przybrać postać sporu pozytywnego (kiedy oba organy uznają się za właściwe) bądź też sporu negatywnego (kiedy oba organy uznają się za niewłaściwe). W obydwu przypadkach spór może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Istota rozstrzygnięcia sporu o właściwość wymaga przede wszystkim, aby przedmiot sporu o właściwość był sformułowany na tyle precyzyjnie, aby można było określić sprawę, która ma być rozpoznawana, a nadto wymaga dokonania ustaleń pozwalających na stwierdzenie, że organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy, nie jest właściwy. Wtedy tylko istnieje możliwość wskazania przez Sąd organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając sprawy, o których mowa w art. 4 w zw. z art. 15 § 2 P.p.s.a., nie może wyręczać organów administracji publicznej w opisanym zakresie. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 K.p.a.).

W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy W. a Wójtem Gminy N., albowiem oba wymienione organy uznały się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku Cz. C. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej z przeznaczeniem na uporządkowanie i odbudowę zniszczonego przez pożar dachu budynku gospodarczego położonego w miejscowości N. N. [...]

Rozstrzygnięcie sporu sprowadza się zatem do ustalenia organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia przyznającego odpowiednie świadczenie przewidziane przepisami ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz.930 ze zm.) właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie reguluje pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się treścią art. 25 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2013 r., I OW 238/13). W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienie NSA z 20 września 2016 r., I OW 133/16).

Z powyższego wynika, że organem właściwym do udzielenia świadczeń z pomocy społecznej jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy w rozumieniu art. 25 k.c. Nie jest to kwestionowane zarówno przez składającego wniosek Wójta Gminy W., jak i przez Wójta Gminy N. Organy uznają przy tym, że o miejscu zamieszkania w istocie przesądza nie tyle przebywanie w danej miejscowości, co ześrodkowanie w niej centrum spraw życiowych.

Obydwa organy w gruncie rzeczy toczą jednak spór dotyczący miejsca zamieszkania Cz. C., a więc spór o fakty. Wójt Gminy W. wskazuje bowiem, że Cz. C. na stałe zamieszkuje na terenie Gminy N., natomiast na terenie Gminy W. posiada jedynie lokal mieszkalny i jest zameldowana. Ze złożonego przez wnioskującą o świadczenie wynika natomiast, że jej codzienne życie koncentruje się w miejscowości N. N. Natomiast Wójt Gminy N. zwraca uwagę, że Cz. C. złożyła wniosek o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej jako mieszkanka W., na co wskazuje podany przez nią adres oraz jednoznaczne stwierdzenia zawarte w tym piśmie. Dodatkowo organ podał, że próby przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego podjęte 12 i 22 lutego 2016 r. przez pracownika socjalnego, okazały się bezskuteczne, albowiem Cz. C. nie przebywała w N. W istocie więc – organy powołują się na odmienne dane co do miejsca zamieszkania Cz. C. Na podstawie wniosku o rozstrzygnięcie sporu i odpowiedzi na ten wniosek nie można stwierdzić, że stan faktyczny, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ, został precyzyjnie ustalony. Również akta sprawy nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, czy miejscem zamieszkania wnioskodawczyni jest N. N., czy W. Argumenty przedstawiane przez każdy z organów wskazują odpowiednio na W. i N. N. W niniejszej sprawie nie została zatem spełniona przesłanka niespornego ustalenia stanu faktycznego. Organy co prawda podejmowały pewne czynności celem ustalenia ośrodka koncentracji aktywności życiowej Cz. C., jednak uzyskane dowody nie pozwalają na jednoznaczne odpowiedzi.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że aby spór mógł zostać rozstrzygnięty, konieczne jest uprzednie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego. Trudno mówić o sporze o właściwość, kiedy dwa organy jednoznacznie nie ustaliły miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (por. postanowienie NSA z 5 października 2010 r., I OW 93/10).

Rozstrzygnięcie tego rodzaju rozbieżności należy do organów administracji rozpoznających sprawę, nie zaś do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak jednoznacznego określenia miejsca zamieszkania Cz. C. sprawia, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu (por. postanowienia NSA z: 16 lutego 2004 r., OW 39/04; 30 września 2004 r., OW 110/04).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., art. 64 § 3 P.p.s.a. i art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.