Postanowienie NSA z 29 maja 2019 r., I OW 237/18

Wydany

29 maja 2019 r.

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 29 maja 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej

Skład

Sędzia NSA Zygmunt Zgierski przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia NSA Olga Żurawska Matusiak
Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski

Sprawa

sprawy z wniosku Miasta Z. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem Z. a Powiatem K. i Powiatem Ka. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie M. oraz M.S. umieszczonych w spokrewnionej rodzinie zastępczej postanawia: wskazać Powiat Ka. jako właściwy w sprawie.

Uzasadnienie

I OW 237/18

Miasto Z., na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej, p.p.s.a., w związku z art. 191 ust. 1 i 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2018 r. poz. 998 ze zm.), dalej ustawa, i art. 22 § 1 pkt. 1 k.p.a., wniosło o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Miastem Z., a Starostwem Powiatowym w K. oraz Starostwem Powiatowym w K. w przedmiocie wskazania miasta bądź powiatu właściwego do rozpoznania sprawy w zakresie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie M. oraz M.S. umieszczonych w spokrewnionej rodzinie zastępczej u L. i J.W., poprzez wskazanie jako organu właściwego w sprawie Starostę Powiatu Ka.

Wnioskodawca wskazał, że dzieci M. oraz M.S., obecnie przebywające na terenie gminy Z. w rodzinie zastępczej spokrewnionej, przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej przebywały z rodzicami w kilku miejscowościach. Pierwsza z córek M. i L.S. - M. urodziła się w dniu [...] kwietnia 2014 r. w Ka. W dniu [...] kwietnia 2014 r. została zameldowana na pobyt stały pod adresem L., ul. [...] (powiat ka.). Druga córka M. urodziła się w dniu [...] października 2016 r. w P. i w dniu [...] października 2016 r. została zameldowana na pobyt stały pod adresem L., [...] (powiat ka.). W okresie od kwietnia 2016 r. do marca 2017 r. rodzice małoletnich przebywali wraz z dziewczynkami pod adresem [...] (powiat k.), gdzie korzystali ze świadczeń z pomocy społecznej oraz byli objęci wsparciem asystenta rodziny. Następnie rodzina przeniosła się do gminy L., gdzie wynajmowała mieszkanie w [...]. W T. małżeństwo wraz z dziećmi przebywało w okresie od kwietnia do maja 2017 r. W tym czasie rodzina korzystała ze świadczeń rodzinnych oraz z pomocy socjalnej Ośrodka Pomocy Społecznej w L. Rodzina w dalszym ciągu była objęta pomocą asystenta rodziny. W dniu [...] maja 2017 r. L.S. pozostawił żonę oraz dwie córki. M.S. w dniu [...] maja 2017 r. opuściła dotychczasowe miejsce zamieszkania i wyjechała z córkami do G. do teściowej. W okresie od [...] maja 2017 r. do [...] maja 2017 r. dzieci wraz z matką oraz ojcem przebywały w G. pod adresem ul. [...]. W dniu [...] czerwca 2017 r. M. oraz L.S. oddali dobrowolnie córki do placówki opiekuńczo-wychowawczej w W. Ze złożonego przez obu małżonków oświadczenia wynika, że planowali wyjechać na okres około 2 miesięcy do W., żeby polepszyć swoją sytuację finansową. W dniu [...] czerwca 2017 r. Sąd Rejonowy w W. wydał postanowienie sygn. akt [...] w przedmiocie zarządzeń opiekuńczych odnośnie do małoletnich M. oraz M.S. i orzekł o natychmiastowym umieszczeniu ich w instytucjonalnej lub rodzinnej pieczy zastępczej do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. W dniu [...] stycznia 2018 r. Sąd Rejonowy w W., postanowieniem o sygn. akt [...], orzekł o umieszczeniu M. oraz M.S. w rodzinie zastępczej u dziadków ojczystych L. i J.W. zamieszkałych w Z., przy jednoczesnym ograniczeniu władzy rodzicielskiej rodzicom.

Stosownie do art. 191 ustawy, w pierwszej kolejności powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka. Ustęp 2 art. 191 ustawy wskazuje, że jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 3 ustawy).

Wnioskodawca podał, że dzieci przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej przebywały z rodzicami, którzy w złożonym w dniu [...] czerwca 2017 r. oświadczeniu wskazali jako miejsce zamieszkania Wojbórz 155, powiat k. Na podstawie art. 191 ust. 5 ustawy MOPR w Z. poinformował Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. o umieszczeniu małoletnich M. i M.S. w spokrewnionej rodzinie zastępczej w osobach Państwa W. zamieszkałych w Z., wzywając jednocześnie PCPR w K. do zawarcia porozumienia określającego wysokość i warunki zwrotu wydatków ponoszonych na utrzymanie ww. dzieci przebywających w rodzinie zastępczej, jako właściwego z uwagi na miejsce zamieszkania dzieci przed umieszczeniem ich w pieczy zastępczej.

W odpowiedzi PCPR w K. poinformował, że to nie powiat k. jest właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie ww. dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej na terenie miasta Z. Wskazano, że brak jest dowodów, że w czerwcu 2017 r. centrum spraw życiowych rodziny było zorganizowane w K. Rodzina wyjechała z powiatu k. i wskazała nowe miejsce swego pobytu. Ponadto PCPR w K. podniosło, że częste zmiany pobytu rodziny świadczyły o tym, że nie posiadała ona jednego ośrodka interesów życiowych, a miejsce pobytu zmieniała w zależności od doraźnych potrzeb oraz zasugerowało, że w powyższym przypadku właściwy będzie powiat, w którym dzieci były zameldowane na pobyt stały, tj. powiat ka.

Wobec powyższego Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Z. wezwał do podjęcia kroków przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Ka, mających na celu zawarcie porozumienia określającego wysokość i warunki zwrotu wydatków ponoszonych na ww. dzieci przebywających w rodzinie zastępczej z uwagi na fakt, że wnioskodawca w oparciu o posiadaną dokumentacje nie ustalił miejsca zamieszkania dzieci przed ich umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy, a ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały M. oraz M.S. była gmina L. w powiecie ka.

W odpowiedzi Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ka. uznał się za niewłaściwy w sprawie i stwierdził, że powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie w rodzinie zastępczej dzieci M. i M.S. jest powiat k. PCPR w Ka. wskazał, że M. i L.S. oświadczyli, że ich miejscem zamieszkania jest miejscowość W. znajdująca się w powiecie k. Ponadto miejsce urodzenia M.S. ma dowodzić koncentracji ośrodka życiowego rodziny w powiecie k.

Wnioskodawca wskazał następnie, że zgodnie z art. 26 § 1 k. c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców. Małoletnie do czasu umieszczenia w pieczy pozostawały pod opieką rodziców. Tryb życia rodziców wskazywał, że nie mieli oni stałego miejsca pobytu, ani nie przebywali nigdzie z zamiarem stałego pobytu. Ww. nie byli również związani na stałe z żadnym z miejsc pobytu. W określonych miejscowościach przebywali zgodnie z aktualną potrzebą lub zupełnie przypadkowo. Dlatego ustalenie miejsca zamieszkania dzieci w oparciu o regułę określoną w art. 191 ust. 1 ustawy stało się niemożliwe. Tym samym powiat właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie M. i M.S. należy ustalić w oparciu o następną w kolejności przesłankę, tj. ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały dzieci przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy. Małoletnie w omawianym okresie posiadały zameldowanie na pobyt stały na terenie gminy L. znajdującej się w powiecie ka.

Zatem to powiat ka. jest podmiotem właściwym do ponoszenia wydatków poniesionych z tytułu opieki i wychowania dzieci M. i M.S. umieszczonych w rodzinie zastępczej.

W odpowiedzi na wniosek Powiat K. zgodził się z argumentacją wnioskodawcy i wniósł o wskazanie Powiatu Ka. jako właściwego w sprawie.

Z kolei Powiat Ka. wniósł o wskazanie Powiatu K. jako właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie M. oraz M.S. umieszczonych w spokrewnionej rodzinie zastępczej, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, że rodzice małoletnich przed umieszczeniem ich w pieczy zastępczej zamieszkiwali na terenie powiatu k., co wynika z akt sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Przepis art. 191 ust. 16 ustawy w tym przedmiocie reguluje nie ustalenie organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty.

Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 ustawy oraz wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 126/13).

Ustawa posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania dziecka" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy.

W niniejszej sprawie rodzice małoletnich dzieci M. i M.S., przed ich umieszczeniem w rodzinie zastępczej, byli zameldowani na terenie powiatu ka.. Organy ustaliły, że dzieci przebywały z rodzicami w kilku miejscowościach. M.S. urodziła się w dniu [...] kwietnia 2014 r. w Ka., a w dniu [...] kwietnia 2014 r. została zameldowana na pobyt stały pod adresem L. ul. [...] (powiat ka.). M.S. urodziła się w dniu [...] października 2016 r. w P., a w dniu [...] października 2016 r. została zameldowana na pobyt stały pod adresem [...] (powiat ka.). M.S. jest zameldowana na pobyt stały w L., ul [...], L.S. zameldowany jest na pobyt stały [...].

W okresie od kwietnia 2016 r. do marca 2017 r. rodzina S. przebywała czasowo w miejscowości Wojbórz, w czasie pobytu korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej oraz była objęta wsparciem asystenta rodziny. Następnie rodzina przeniosła się do gminy L., gdzie wynajmowała mieszkanie w T. w okresie od kwietnia 2017 do maja 2017 r.. nie posiadając zameldowania na pobyt stały ani tymczasowy oraz korzystała ze świadczeń rodzinnych oraz pomocy socjalnej Ośrodka Pomocy Społecznej w L. Dnia [...] maja 2017 r. L.S. pozostawił rodzinę i opuścił dotychczasowe miejsce zamieszkania, natomiast M.S. w dniu [...] maja 2017 r., zabierając dzieci wyprowadziła się do matki męża zamieszkującej w G. W dniu [...] czerwca 2017 r. małżeństwo S. oddało dobrowolnie córki do placówki opiekuńczo-wychowawczej znajdującej się w W., planując wyjazd do W. Sąd Rejonowy w W. w dniu [...] czerwca 2017 r. wydał postanowienie w przedmiocie zarządzeń opiekuńczych odnośnie małoletnich M. i M.S. i orzekł o natychmiastowym umieszczeniu ich w instytucjonalnej lub rodzinnej pieczy zastępczej do czasu prawomocnego zakończenia postępowania, a w dniu [...] stycznia 2018 r. orzekł o umieszczeniu M. oraz M.S. w rodzinie zastępczej u dziadków L. i J.W. zamieszkałych w Z. W świetle zebranych faktów należy zgodzić się ze stanowiskiem Miasta Z. oraz Powiatu K., że częsta zmiana miejsca pobytu rodziców dzieci świadczy o tym, że rodzina nie posiadała jednego ośrodka interesów życiowych, a miejsce pobytu zmieniała w zależności od doraźnych potrzeb, nie wiążąc się na stałe z żadnym z nich. W tej sytuacji, ustalając jednostkę samorządu terytorialnego właściwą do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie, należy odwołać się do kryterium miejsca ostatniego zameldowania małoletnich na pobyt stały. Zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. W okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień [...] czerwca 2017 r., który jest dniem umieszczenia M. i M.S. w pieczy zastępczej, były one zameldowane na pobyt stały w miejscowości L. i U., w gminie L., Powiat Ka.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.