Postanowienie NSA z 23 kwietnia 2024 r., I OW 239/23

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 23 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta Ustroń o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Ustroń a Prezydentem Miasta Mysłowice przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] o dalsze prowadzenie postępowania

Sprawa

w sprawie przyznanych świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2023/2024 oraz ustalenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres zasiłkowy 2022/2023 postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Mysłowice jako organ właściwy w sprawie.

Skład

sędzia NSA Piotr Niczyporuk przewodniczący
sędzia NSA Karol Kiczka sprawozdawca
sędzia del. WSA Joanna Skiba

Uzasadnienie

Burmistrz Miasta Ustroń wnioskiem z dnia 24 listopada 2023 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem, a Prezydentem Miasta Mysłowice przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] o dalsze prowadzenie postępowania w sprawie przyznanych świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2023/2024 oraz ustalenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres zasiłkowy 2022/2023.

W uzasadnieniu wniosku Burmistrz Miasta Ustroń powołując się na art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.) wskazał, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku [...] jest Prezydent Miasta Mysłowice. Wskazał, że pismem z dnia 19 i 20 października 2023 roku (data wpływu: 30 października 2023 roku) Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Mysłowicach (MOPS w Mysłowicach) przesłał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ustroniu dokumentację dotyczącą [...] celem dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. W przekazanych aktach znajduje się pismo Ośrodka Interwencji Kryzysowej przy MOPS w Mysłowicach informujące, że Pani [...] wraz z córkami już nie zamieszkuje w Hostelu Ośrodka Interwencji Kryzysowej w Mysłowicach bowiem została skierowana do schroniska dla bezdomnych matek w Ustroniu. Kolejno wskazał, że [...] przebywa w "Domu Samotnej Matki" w Ustroniu tylko tymczasowo ze względu na trudną sytuację życiową i została skierowana na podstawie decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Mysłowicach na okres od 3 października 2023 roku do 30 listopada 2023 roku. Ponadto w aktach sprawy znajduje się oświadczenie Pani [...], z którego wynika, że od 1 stycznia 2024 r. ponownie przebywa w Ośrodku Interwencji Kryzysowej w Mysłowicach gdzie znajduje się jej centrum życiowe oraz że złożyła wniosek o przyznanie mieszkania w Mysłowicach i nie wiąże żadnych planów życiowych z Ustroniem.

Prezydent Miasta Mysłowice w odpowiedzi z dnia 2 stycznia 2024 r. na ww. wniosek o rozstrzygnięcie sporu wskazał, że w jego ocenie organem właściwym do rozpoznania ww. wniosku był w przedstawionym stanie faktycznym i we wskazanym okresie czasu Burmistrz Miasta Ustroń, gdyż na terenie tego miasta w dniach od 1 października 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. przebywała [...]. W związku z powyższym w ww. okresie uznał się za niewłaściwy do prowadzenia dalszego postępowania w sprawie przyznanych świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym 2023/2024 oraz ustalenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w okresie zasiłkowym 2022/2023. Z uwagi na to, że organ właściwy ustala się zgodnie z miejscem zamieszkania wnioskodawcy a niezaprzeczalnym jest, że ww. zamieszkiwała na terenie gminy Ustroń tam winna otrzymywać wypłatę świadczeń do kolejnej zmiany miejsca zamieszkania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny - art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.). Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny), zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 211–223. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Ustroń i Prezydentem Miasta Mysłowice.

Wniosek dotyczy miasta Ustroń, dla którego organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej oraz miasta Mysłowice, dla którego organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach - § 1 pkt 12 lit a i c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003, nr 198, poz. 1925). Organy te nie mają zatem wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, co oznacza, że wniosek jest dopuszczalny.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei art. 101 ust. 2a wskazuje, iż "w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu. W świetle art. 101 ust. 6 u.p.s. dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm., dalej w skrócie "k.c."). Z art. 25 k.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09). Innymi słowy, o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05). Miejscem zamieszkania jest zatem miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe (zob. E. Gniewek, P. Machnikowski (red.), Zarys prawa cywilnego, Warszawa 2024, s. 38–39).

Pierwszą kwestią w sprawie jest brak ustalenia przez organy będące w sporze dotychczasowego miejsca zameldowania na pobyt stały lub czasowy [...]. Kolejno wskazać trzeba, że miejscem swojego centrum życiowego [...] określa Mysłowice, to nim wiąże swoją przyszłość, to tam wniosła o przyznanie mieszkania i – według jej oświadczenia – otrzymała informację o prawdopodobieństwie jego przyznania. Jednocześnie stwierdzić należy, że każde z dotychczasowo opisanych miejsc przebywania [...] było miejscem tymczasowym i związanym z udzieloną pomocą społeczną.

W świetle przywołanych okoliczności sprawy oraz powyższych wywodów uznać należy, że zastosowanie powinien mieć art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej –skoro bowiem dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki – to w niniejszej sprawie będzie to miasto Mysłowice. Gmina, która skierowała osobę do domu pomocy społecznej (tu: schroniska dla bezdomnych matek) zachowuje swoją właściwość na przyszłość. Skoro wniosek dotyczy w swojej istocie przeniesienia mieszkańca Hostelu Ośrodka Interwencji Kryzysowej (czyli ośrodka prowadzonego w oparciu o przepisy pomocy społecznej) do innego ośrodka wsparcia - schroniska dla bezdomnych matek (także prowadzonego w oparciu o przepisy pomocy społecznej), to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Prezydent Miasta Mysłowice jako organ kierujący. Z akt bezspornie wynika, że [...] wraz z córkami w dniu kierowania jej do schroniska dla bezdomnych matek w Ustroniu przebywała na terenie Mysłowic w Hostelu Ośrodka Interwencji Kryzysowej przy MOPS w Mysłowicach, co wypełnia przesłankę art. 101 ust. 6 u.p.s.

W konsekwencji przyjąć należy, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku [...] o dalsze prowadzenie postępowania w sprawie przyznanych świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2023/2024 oraz ustalenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres zasiłkowy 2022/2023 jest Prezydent Miasta Mysłowice. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.