Postanowienie NSA z 11 czerwca 2013 r., I OW 24/13

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 11 czerwca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, a Prezydentem Wrocławia w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. K.

Sprawa

w sprawie lokalizacji zjazdu z ul. [...] postanawia: oddalić wniosek.

Skład

sędzia NSA Janina Antosiewicz przewodniczący
sędzia NSA Barbara Adamiak przewodniczący, sprawozdawca
sędzia NSA Monika Nowicka przewodniczący
sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska protokolant

Uzasadnienie

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Prezydentem Miasta Wrocławia w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji zjazdu z ul. [...] dla potrzeb obsługi komunikacyjnej projektowanego budynku biurowo-magazynowego wraz z placem parkingowym przy ul. [...] (dz. [...] i [...] obręb [...]) we Wrocławiu. W uzasadnieniu wskazał, że został przekazany wniosek B. K. w sprawie uzgodnienia ww. zjazdu. Organ uznał, że w całości nie jest właściwy do załatwienia sprawy z wywiedzionych względów.

Uchwałą nr 351/11/03 Zarządu Wojewódzkiego Dolnośląskiego z dnia 25 czerwca 2003 r. ulica [...] została zaliczona do dróg gminnych o nr [...]. Na odcinku przebiegającym przez miasto Wrocław na terenie, którym zarządcą jest Prezydent Miasta ulica [...] została ujęta w "Wykazie dróg przebiegających przez miasto Wrocław" – opublikowanym na stronie internetowej ZDiUM we Wrocławiu – stan na 26 stycznia 2011 r.

Na mocy decyzji Wojewody Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] na rzecz Skarbu Państwa została nabyta z mocy prawa nieruchomość drogowa ulica [...] we Wrocławiu na odcinku obejmującym działkę nr [...] obręb [...], pod budowę Autostradowej Obwodnicy Wrocławia realizowanej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W wyniku prac podziałowych działka nr [...] obr. [...] uległa scaleniu na dz. nr [...] obręb [...].

W związku z zakończeniem ww. zadania, na które Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. o znaku [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie Autostradowej Obwodnicy Wrocławia – Autostrada A-8 cześć 1 od km 1 + 603,81 do km 13+500,00 i Łącznik Kobierzyce od km 0 + 000 do km 2+489,45, trwają obecnie prace mające na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętych na cele ww. zadania oraz wydzielenie ciągów komunikacyjnych. Ze wstępnych ustaleń pomiędzy przedstawicielami GDDKiA Oddział we Wrocławiu a przedstawicielami ZDiUM we Wrocławiu przedmiotowy odcinek ulicy [...] zostanie przekazany do ZDiUM we Wrocławiu.

W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że stan prawny nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym gruntów nr [...] obr. [...] zajętej pod budowę AOW A-8 nie odpowiada uregulowaniom dotyczącym kategorii przedmiotowej drogi. Ulica [...] w świetle art. 2a ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) winna stanowić własność samorządu gminy, natomiast na mocy decyzji lokalizacyjnej stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie GDDKiA. W świetle obowiązujących przepisów trwały zarząd gruntami określa formę tytułu prawnego do gruntów i podlega regulacji przepisów ustawy o gospodarce gruntami. Natomiast zarządca drogi odnosi się do funkcji administracyjnej w stosunku do dróg publicznych, która uregulowana jest przepisami ustawy o drogach publicznych. O pełnieniu funkcji zarządu decyduje, bowiem kategoria drogi a nie tytuł prawny do gruntu.

Stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zgodnie z art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych do zadań zarządcy drogi należy między innymi wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą dróg krajowych. Przebieg dróg krajowych, zaliczenie do dróg krajowych jak również pozbawienie drogi publicznej kategorii drogi krajowej należy do kompetencji ministra właściwego do spraw transportu. Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych, ustalony został przebieg dróg krajowych w województwie dolnośląskim. W wykazie tym nie jest ujęta droga gminna nr [...] (ul. [...]).

Ponadto zarządzanie drogą publiczną należy odróżnić od trwałego zarządu gruntami w pasie drogowym, który stosownie do art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) jest tylko formą władania nieruchomością przez jednostki organizacyjne.

Na mocy powołanej decyzji Wojewody Dolnośląskiego oraz na podstawie przepisów tzw. "spec ustawy" nie doszło do powierzenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad ustawowych kompetencji zarządcy drogi położnej na terenie przeznaczonym na pas drogowy budowanej autostrady. Droga gminna – ul. [...] nie zmieniła swojego przebiegu nadal istnieje, jako droga publiczna z nadaną kategorią, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem.

Na etapie realizacji AOW A-8 GDDKiA, jako jednostce organizacyjnej, trwały zarząd ustanowiony został tylko i wyłącznie dla celów realizacji przedsięwzięcia realizacyjnego. Trwały zarząd określa rodzaj tytułu prawnego do nieruchomości (gruntu). Natomiast zarządzanie drogą publiczną odnosi się do kompetencji konkretnego organu w stosunku do danej kategorii dróg publicznych. Ustanowienie trwałego zarządu na rzecz określonego podmiotu nie determinuje jednoczesnego powierzenia mu funkcji zarządcy drogi.

W związku z powyższym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie jest zarządcą ul. [...] w myśl przywołanych przepisów, wobec czego nie jest organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy lokalizacji zjazdu w oparciu o art. 29 ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu wskazał na znaczenie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego dla tej z przyszłych spraw w zakresie inwestycji przyległych do dróg, znajdujących się w trwałym zarządzie GDDKiA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta na skutek środków prawnych zastosowanych przez właściwy organ. Spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się lub odmawiając zajęcia się dwa organy. A zatem wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy tożsamej, zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Przedmiotem sporu nie może być ustalenie rodzaju sprawy jak i stanu faktycznego sprawy. O właściwości przesądza bowiem rodzaj sprawy, której istotnym elementem jest stan faktyczny sprawy.

Według art. 19 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 260) "Organem administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu i ochrony dróg, jest zarządca drogi (ust. 1). Zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8, są dla dróg: 1) krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, 2) wojewódzkich – zarząd województwa, 3) powiatowych – zarząd powiatu, 4) gminnych wójt (burmistrz, prezydent miasta) (ust. 2)".

Wskazanie organu właściwego do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, uzgodnienia lokalizacji zjazdu z ul. [...] dla potrzeb obsługi komunikacyjnej projektowanego budynku biurowo magazynowego wraz z planem parkingowym przy ul. [...] (dz. [...] i [...] obręb [...]) we Wrocławiu wymaga ustalenia położenia działki z uwzględnieniem budowy Autostradowej Obwodnicy Wrocławia. Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie obejmuje ustaleń stanu faktycznego. Przedmiotem rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego jest ustalenie właściwości danego organu administracji publicznej rozpoznania i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. W sprawie określony we wniosku stan faktyczny nie daje podstaw do wskazania organu właściwego.

Z tego względu, że stan faktyczny nie pozwala na ustalenie właściwego organu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.