Uzasadnienie
Pismem z dnia 23 stycznia 2018 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (Dyrektor MOPS) w B., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Prezydentem Miasta [...], a Burmistrzem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.J. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 23 maja 2017 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej (OPS) w B. wpłynęła dokumentacja wraz z wnioskiem zainteresowanego o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej w G. Ze względu na fakt, iż J.J. posiadał meldunek w B. wpisany został na listę osób oczekujących do skierowania do domu pomocy społecznej w 2018 r. W dniu 13 listopada 2017 r. do OPS w B. wpłynęło pismo J.J., w którym wnosi o skierowanie go do domu pomocy społecznej w okolice B. Do pisma załączono zaświadczenie z Urzędu Miasta [...] z dnia 9 października 2017 r. stwierdzające, że zainteresowany zameldował się na pobyt stały w B. Kierownik OPS w B. pismem z dnia 14 listopada 2017 r. przekazał do MOPS w B. wniosek zainteresowanego, uznając się za organ niewłaściwy w tej sprawie. Wnioskodawca nie zgadza się jednak z takim stanowiskiem. Uważa, że Burmistrz Miasta [...] jest organem właściwym do rozpoznania wniosku zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2017 r., poz. 1769 ze zm.). J.J. od 16 grudnia 2011 r. przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym Psychiatrycznym w R., nie zamieszkuje w B. Jego ostatnim miejscem zameldowania przed umieszczeniem w Zakładzie była m. B. Ponadto zainteresowany nie ma zamiaru zamieszkania na terenie Miasta B., a jedynie chce być skierowany do domu pomocy społecznej w okolicach tej miejscowości.
W odpowiedzi na wniosek Kierownik OPS w B. podniósł, że zainteresowany faktycznie i dobrowolnie przebywa w R., a nadto został zameldowany w B. i z okoliczności sprawy wynika, że w tej miejscowości chce koncentrować swoje aktualne centrum życiowe, przebywając w ZOL w R. To właśnie miejsce stało się miejscem jego aktualnego pobytu oraz ośrodkiem osobistych spraw, a tym samym miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 25 Kodeksu cywilnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a"), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2). Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 Kodeksu cywilnego. Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Podnieść też trzeba, że wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swoich czynności życiowych w danej miejscowości.
Odnosząc powyższe do sytuacji, jaka zachodziła w przedmiotowej sprawie należy wskazać, że aktualnym miejscem zamieszkania zainteresowanego jest miejscowość R., województwo [...], w powiecie [...], w gminie [...]. W tej miejscowości, a dokładnie w znajdującym się w niej Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym Psychiatrycznym, J.J. fizycznie przebywa i tam koncentrują się obecnie ważne dla niego sprawy życiowe. Tam korzysta z całodobowej opieki gdyż jest osobą chorą. Z uwagi na stan zdrowia nie ma możliwości przebywania w miejscu swojego zameldowania.
W tej sytuacji uznać należy, że żaden z organów biorących udział w przedmiotowym sporze o właściwość nie jest właściwy do rozpoznania wniosku o skierowanie J.J. do domu pomocy społecznej. Podnieść należy, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość polega na wskazaniu, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do rozpoznania sprawy. Jeżeli więc z wnioskiem występuje jeden z organów pozostających w sporze (art. 22 § 3 pkt 2 K.p.a.), a żaden z nich nie jest właściwy do rozpoznania sprawy, nie jest możliwe rozpoznanie sporu przez wskazanie jako właściwego innego organu, który nie uczestniczy w tym postępowaniu. Uzasadnia to oddalenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość na podstawie art. 151 w zw. z art.15 § 2 i art. 64 § 3 P.p.s.a.
W sprawie nie miała też żadnego znaczenia kwestia ostatniego miejsca zameldowania J.J. Byłaby ona istotna jedynie w sytuacji, gdyby kwestia właściwości miejscowej organu, była ustalana w oparciu o przepis art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Wskazać trzeba, że definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 tej ustawy, który stanowi, iż za bezdomnego uważana jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i niezameldowana na pobyt stały oraz osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Lokalem mieszkalnym - w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 z późn. zm.) – jest zaś lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, a więc również lokal w domu pomocy społecznej, jak i w zakładzie opiekuńczym (por. postanowienia NSA z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 188/11; z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I OW 157/13; z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OW 207/16). Tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Spełnia on społecznie bowiem inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele - nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym.
Dodatkowo też podnieść należy, iż miejsce zamieszkania nie zawsze tożsame jest z adresem zameldowania. Samo zameldowanie konkretnej osoby na pobyt stały w danym lokalu nie jest jednoznaczne z jej faktycznym zamieszkiwaniem w określonym czasie w miejscu takiego zameldowania. Zauważenia wymaga przy tym, iż zameldowanie jest czynnością materialno-techniczną o charakterze deklaratoryjnym; jest instytucją służącą wyłącznie celom ewidencyjnym.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji postanowienia.