Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 28 stycznia 2020 r. Prezydent Miasta K. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta K. a Burmistrzem C. poprzez wskazanie Burmistrza C. jak organu właściwego do rozpoznania wniosku J.W. z dnia [...] grudnia 2019 r. o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego, zasiłku celowego na żywność i środki czystości oraz opał.
Z materiału zgromadzonego w sprawie oraz wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] grudnia 2019 r. wynika, że J.W. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkując wraz ze znajomym w trudnych warunkach w altanie ogrodowej na działce w K. Z ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały w C. została wymeldowana w dniu [...] stycznia 2015 r. i obecnie nie posiada żadnego meldunku. Zarejestrowana jest także w PUP jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Korzysta z bezpłatnych posiłków w Domu Miłosierdzia w K. W ocenie Prezydenta Miasta K., J.W. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, bowiem altany nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. W związku z tym, w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1818), zgodnie z którym w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz C. podniósł, że samo ostatnie zameldowanie na pobyt stały nie przesądza o statusie osoby bezdomnej w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem organu, J.W. nie można uznać za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, bowiem altana ogrzewana piecem węglowym, w której aktualnie zamieszkuje jest lokalem mieszkalnym wykorzystywanym całorocznie i służącym zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Ponadto, ubiegająca się o świadczenie jest zarejestrowana w PUP na terenie Ośrodka, do którego zgłosiła się o pomoc jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, otrzymała także zezwolenie na odbywanie kary pozbawienia wolności w dozorze elektronicznym, a tym samym musiała spełnić kilka warunków, m.in. posiadać stałe miejsce pobytu oraz odpowiednie warunki mieszkaniowe, które nie będą stały na przeszkodzie w wykonywaniu dozoru.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta K. a Burmistrzem C. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego, zasiłku celowego na żywność i środki czystości oraz opał, albowiem wymienione wyżej organy uznają się w sprawie za niewłaściwe miejscowo.
Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma treść art. 101 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
Z powołanego przepisu wynika, że co do zasady o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej (wójta, burmistrza, prezydenta) decyduje miejsce zamieszkania strony, określone zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego. Jednakże, gdy stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zameldowania tej osoby na pobyt stały. Z kolei, we wszystkich przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt tolerowany i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a ustawy, o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (zob. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2009 s. 396; W. Maciejko (w:) W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2010 s. 402).
Rozważeniu w niniejszej sprawie podlegała zatem kwestia, czy J.W. może być uznana za osobę bezdomną. Definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.
Zgodnie natomiast z treścią art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, do którego odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest w rozumieniu tej ustawy takim lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że ostatnim miejscem zameldowania J.W. na pobyt stały był C. Obecnie przebywa ona w altanie ogrodowej na działce w K. Zgodnie zaś z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, altana ogrodowa nie stanowi lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pobytu w takim miejscu nie można uznać jako służącego zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych osób w nich przebywających (zob. postanowienia NSA z dnia: 18 października 2019 r., sygn. akt I OW 27/19; 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OW 4/19; 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OW 88/17 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na treść art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku J.W. należało uznać Burmistrza C. W przypadku osób bezdomnych ustalenie właściwości miejscowej organu odbywa się bowiem na podstawie przyjętej fikcji prawnej, polegającej na tym, że właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania osoby na pobyt stały (zob. S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Wrocław 2013 r., str. 703).
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł natomiast podstaw do ustalenia właściwości miejscowej organu na podstawie art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, gdyż w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. Sąd uwzględnił przy tym, że udzielanie świadczeń w miejscu pobytu powinno mieć charakter wyjątkowy, nie można bowiem nadużywać uprawnień wynikających z tego przepisu (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna, wyd. IV, opublikowano Lex/el WKP 2017).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.