Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 17 grudnia 2014 r. M. S., w imieniu której działa opiekun prawny D. C. wystąpiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Sz., a Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Cz. - w zakresie przyznania zasiłku celowego w oparciu o art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej w stosunku do podopiecznej wnioskodawcy - całkowicie ubezwłasnowolnionej M. S. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż pismem z dnia 9 września 2014 r. wnioskodawca zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Cz. o przyznanie jego podopiecznej - całkowicie ubezwłasnowolnionej M. S. zasiłku celowego na zaspokojenie potrzeb w postaci częściowego pokrycia kosztów leczenia i utrzymania za pobyt w Ośrodku Opiekuńczo Pielęgnacyjnym "[...]" w Starej Rogoźnicy, gdzie aktualnie przebywa.
Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Cz. pismem z dnia 6 października 2014 r. zawiadomił o przekazaniu sprawy w przedmiocie wypłaty zasiłku celowego do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sz., jako rzekomo organu właściwego do rozpoznania przedmiotowego wniosku Wnioskodawcy. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Cz. decyzję w przedmiocie przekazania wniosku argumentował okolicznością, iż całkowicie ubezwłasnowolniona podopieczna Wnioskodawcy nie posiada i nie posiadała stałego miejsca zameldowania na terenie gminy Cz..
Na powyższe pismo w przedmiocie przekazania sprawy do rozpoznania przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Sz. - organ ten wniósł w dniu 13 października 2014 r. zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, wskazując, iż zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 27 Kodeksu cywilnego - właściwość miejscowa organu winna być ustalana według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie a miejscem zamieszkania opiekuna pod opieką, którego dana podopieczna pozostaje.
Postanowieniem z dnia 10 listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, uwzględniając aktualne przepisy prawy niedopuszczalność zażalenia. Jednocześnie w treści uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wskazało, iż merytoryczne rozstrzygnięcie istniejącego sporu winno zostać dokonane w trybie sporu o właściwość wynikającego z art. 22 § 1 k.p.a. Okoliczności sprawy wskazują, iż mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość, gdzie każdy z Gminnych Ośrodków Pomocy Społecznej, co do zasady uznał się za niewłaściwy.
W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Cz. wniósł o jego oddalenie; ewentualnie ustalenie, iż organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Burmistrz Miasta Sz. - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Sz.
W ocenie Wójta Gminy Cz. w przedmiotowej sprawie nie zachodzi spór o właściwość, bowiem organ, któremu przekazano do rozpatrzenia sprawę pani M. S. w żaden sposób przewidziany przepisami prawa nie zajął stanowiska w niniejszej sprawie, a tym samym nie sposób uznać, iż neguje on swoją właściwość do rozpatrzenia wniosku.
W przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił powyższego poglądu to w ocenie Wójta Gminy Cz. należy uznać, iż organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Burmistrz Miasta Szczecinka - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Sz. gdyż zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej w przedmiotowej sprawie organem właściwym do jej rozpatrzenia jest organ ostatniego stałego miejsca zamieszkania wnioskodawcy, który dodatkowo skierowała Panią M. S. do ośrodka "[...]".
Dodatkowo wskazano, że wnioskodawca nie ma legitymacji procesowej czynnej do występowania ze stosownym wnioskiem, gdyż nie jest stroną postępowania o przyznanie stosownych świadczeń z opieki społecznej, ani też nie posiada interesu prawnego, jak i faktycznego w złożeniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: P.p.s.a., z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a. – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 w/w ustawy procesowej należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Zgodnie z przepisem art. 22 § 3 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego z wnioskiem o rozpoznanie sporu przez sąd administracyjny może wystąpić także strona.
W związku z zarzutami podniesionymi przez Wójta Gminy Cz., odnoszącymi się do dopuszczalności rozpatrzenia sporu przez sąd administracyjny z uwagi na brak legitymacji procesowej osoby składającej wniosek oraz z uwagi na faktyczny brak sporu pomiędzy organami, w pierwszej kolejności odnieść się należało do tych zarzutów. Dopuszczalność ta jest oceniana według wymogu sformułowanego w art. 64 § 2 P.p.s.a. i braku negatywnych przesłanek dopuszczalności określonych w art. 58 § 1 i 2 P.p.s.a.
Z treści wniosku z dnia 12 grudnia 2014 r. wyraźnie wynika, że D. Ch. występuje nie w swoim imieniu, ale imieniem swojej podopiecznej – ubezwłasnowolnionej całkowicie M. S. Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że D. Ch. został ustanowiony przez Sąd Rejonowy w Chojnicach opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionej całkowicie M. S., co wynika z treści postanowienia tego sądu z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt III RNs [...] Zatem, zarzut braku jego legitymacji procesowej do działania w imieniu M. S. należało uznać za bezzasadny.
Co do braku przesłanki zaistnienia sporu, wymaganej jako przesłanki złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, zauważyć należało, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo z dnia 6 października 2014 r. przekazujące wniosek strony do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sz. jako organu właściwego oraz zażalenie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sz. z dnia 13 października 2014 r., za postanowienie z dnia 6 października 2014 r. o przekazaniu wniosku według właściwości. Z zażalenia tego wynika, że także ten organ, podobnie jak organ przekazujący, uznaje się za niewłaściwy do rozpoznania wniosku z dnia 9 września 2014 r. Wbrew stanowisku Wójta Gminy Cz. doszło zatem w sprawie do negatywnego sporu o właściwość, który nie może być rozpoznany w trybie przepisu art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. ze względu na brak wspólnego dla tego organu i dla Wójta Gminy Sz. organu wyższego stopnia (właściwe są odpowiednio Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku dla Gminy Cz. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie dla Gminy Sz.).
Odnosząc się do istoty sprawy podnieść należało, że dla rozstrzygnięcia powstałego sporu podstawowe znaczenie ma art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust.1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Dla mieszkańca domu właściwa jest gmina, która skierowała go do domu pomocy społecznej (ust. 6).
W przedmiotowej sprawie w grę wchodzi jedynie ust. 1 cyt. przepisu, gdyż M. S. nie jest osobą bezdomną, nie została skierowana do domu pomocy społecznej przez organ administracyjny ani nie zachodzi przypadek, o którym mowa w ust.
- 3. Przepis ten ustanawia ogólną zasadę, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.
Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, podobnie zresztą jak poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm. – dalej: K.c.). Zgodnie z art. 25 K.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tak określone miejsce zamieszkania dotyczy jednak osoby fizycznej mającej pełną zdolność do czynności prawnych. Z art. 27 K.c. jednocześnie wynika bowiem, że dla osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej miejscem zamieszkania jest miejsce zamieszkania opiekuna.
W niniejszej sprawie z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego wystąpił opiekun prawny osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie. Wprawdzie zasiłek ten ma być przyznany na rzecz jego podopiecznej, to jednak postępowanie w tej sprawie powinien prowadzić i powyższy wniosek rozstrzygnąć organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania opiekuna. Wskazać przy tym należy, iż zgodnie z art. 28 K.c. można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Jeżeli więc miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna, to podopieczny nie może mieć drugiego miejsca zamieszkania, np. pod adresem poprzedniego miejsca pobytu albo zameldowania. Pogląd ten jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienia: z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I OW 155/13, z dnia 3 grudnia 201 r., sygn. akt I OW 146/10, z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt I OW 75/07 i z dnia 2 sierpnia 2005 r., sygn. akt I OW 34/05 – wszystkie zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro zatem miejscem zamieszkania opiekuna prawnego M. S. jest Stara Rogoźnica w gminie Cz., to Wójt Gminy Cz. jest organem zobowiązanym do rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku celowego na jej rzecz.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.